Arrastre histórico del desahucio en la génesis del derecho administrativo
| Autor | Miguel Ángel Ruiz López |
| Páginas | 85-147 |
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El desarrollo de la sociedad industrial y el progresivo incremento de la actividad económica serán las nuevas coordenadas en las que opere la acción administrativa148. La necesidad insoslayable de ejecutar infraestructuras públicas de todo tipo (ferrocarriles, carreteras, canales de navegación, puertos, etc.), adecuadas para satisfacer sus necesidades, así como la preocupación por la protección y conservación de los bienes públicos en aras de mantener su utilidad económica para la naciente burguesía liberal, propician la emergencia de prerrogativas públicas con las que la Administración ve facilitada enormemente su actuación en pro de los intereses generales149.
Las potestades defensivas de los bienes públicos (entre ellas, el desahucio y la recuperación de oficio) se reconocen –aunque de manera confusa e imprecisa– sobre todo tipo de bienes públicos desde mediados del siglo XIX, antes in-
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cluso de que el Código Civil establezca la diferencia conceptual entre dominio público y dominio privado de la Administración, «por lo que el reenvío que el Código hace a la legislación especial ha de considerarse absolutamente decisivo en la aplicación de un régimen exorbitante a los bienes patrimoniales, lleno de derogaciones al Derecho común»150.
A las puertas de la Revolución Francesa y de la codificación racional y sistemática que opera el Código napoleónico, es lo cierto que la protección y conservación de los bienes públicos correspondía a las autoridades administrativas, quienes podían imponer multas pecuniarias y exigir privativamente la reposición o reparación del dominio. En adelante, sin embargo, estas prácticas fueron insuficientes para garantizar la afectación del bien a un fin de interés general, en el caso de las propiedades públicas, así que, en efecto, se desarrollan diver-sas técnicas, facultades y prerrogativas dirigidas a la defensa de los patrimonios: entre ellas, el desahucio administrativo, que se configura desde entonces, de forma paralela al desarrollo del Derecho Administrativo durante el siglo XIX y de su espina dorsal –la jurisdicción contencioso-administrativa– como una auténtica potestad administrativa inserta en lo que hoy conocemos como auto-tutela administrativa, con exclusión de la jurisdicción ordinaria.
Dos son los fenómenos que conviene analizar en las páginas sucesivas para obtener una cabal comprensión del proceso de nacimiento, desarrollo y consolidación del nuevo sistema administrativo inspirado en los postulados revolucionarios: de un lado, los títulos de potestad151al amparo de los cuales se justifica o legitima la intervención pública sobre la vida social a través de la acción administrativa –en especial, en el ámbito local, a través de las técnicas de la policía administrativa y de la acción directa–, y, de otro, la temprana creación en Francia, y posteriormente en España, de una jurisdicción especializada, privativa, para los conflictos que surgen en las relaciones jurídico-administrativas.
Ambos fenómenos citados deben cohonestarse con las emergentes técnicas de protección de los bienes públicos, es decir, con la progresiva configuración de potestades públicas –y en concreto, de la potestad de desahucio administrativo–, pues justamente la intervención protectora de los bienes públicos explica en gran medida la aparición de potestades específicas diversas. Otro tanto puede decirse de la jurisdicción administrativa152, que continuando una tendencia ya observada en la Administración decimonónica y sus justicias privativas, encuentra en este ámbito específico de la protección material de los bienes públicos un fértil caldo de cultivo para el desarrollo y perfeccionamiento de las particulares técnicas que reinventa el Derecho Administrativo.
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El análisis de los títulos de intervención administrativa y de la jurisdicción administrativa, desde la perspectiva de la protección de la integridad de los bienes públicos, se completa con los primeros presupuestos históricos del desahucio administrativo durante la evolución del joven ordenamiento jurídicoadministrativo. Esto es: el movimiento de la desamortización, el procedimiento de apremio contra los deudores de la Hacienda, el instituto de la expropiación forzosa y la legislación sobre aguas y minas del siglo XIX.
La policía ocupa un lugar central en el nacimiento del Derecho Administrativo153, al legitimar la intervención pública en la esfera jurídica del particular, siendo una de sus manifestaciones más interesantes la configuración de poderes concretos que se proyectan sobre los bienes públicos en orden a su defensa y protección. Oliván se refiere a la policía administrativa en los siguientes términos:
Son materia administrativa las cosas de uso común o del dominio público, cuyo disfrute se regulariza para que no resulte perjuicio a tercero ni a la comunidad; tales como la vía pública, las aguas, el aire considerado en su salubridad, y cuantos goces generales permiten las Leyes. Todas estas cosas, que interesan al buen orden, son objeto de la policía154.
Se desprende de estas palabras una relación clara entre el uso de que son objeto los bienes públicos –potencialmente peligroso en algunos casos, como en la industria minera–155, y la necesaria protección de los intereses generales;
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circunstancias ambas que justifican el empleo de poderes de policía que garanticen el disfrute de tales bienes. Empero, como el título de policía no existía aún con autonomía conceptual propia, encontraba apoyos en otras instituciones con origen en el Derecho Privado, como la dominical, de forma que «los poderes de policía derivan, o al menos dependen, de una titularidad pública del bien en cuestión»156. Es decir, que la Administración, al gestionar el dominio público, se comportaría como si de un propietario privado se tratase, realizando un estricto tráfico jurídico y ejerciendo el haz de facultades inherentes a la propiedad sobre la cosa157.
La estrecha vinculación existente entre la policía y el dominio subsiste durante buena parte del siglo XIX, hasta el punto de que el Código Civil consagra esta concepción patrimonial del dominio público. Sin embargo, en la legislación administrativa de la época tiene un lugar propio la Ley de Aguas de 1866, en la que el Estado –tal como ha señalado Sebastián Martín-Retortillo– ya no interviene sobre las aguas públicas por una supuesta titularidad real, sino en razón de la titularidad general de la función de policía, que precisamente tiene por objeto salvaguardar su uso común158.
En efecto, como sostiene Parejo Alfonso, la tesis del dominio público como propiedad estatal se revela incorrecta por varias razones. Entre ellas, la deficiencia de base de la asunción acrítica de la ya aludida penetración en este campo de las instituciones jurídico-civiles (…), la disociación de la titularidad dominical y la titularidad de la función o del servicio público motivantes de la afectación dominial de los bienes, así como de aquellos –y esto ya es definitivo– en que la dominialidad descansa o se apoya exclusivamente en un derecho real limitado, como no es infrecuente hoy en el ámbito de la acción urbanística159.
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Superada hoy la tesis del dominio público igual a propiedad, la justificación y la naturaleza del dominio público encuentran su anclaje en su consideración como título causal de intervención, que permite al Estado administrar su régimen jurídico amparándose en la función social que cumplen las potestades públicas encaminadas al mantenimiento de la integridad patrimonial.
Ahora bien, esta función de policía sobre el dominio público sigue contando con otro elemento legitimador, más allá de la propiedad, del que no fue en su momento tan rápido desembarazarse: la clásica construcción del dominio eminente, esto es, el señorío, imperio o poder como título habilitante de la Administración y origen de sus potestades demaniales de protección y defensa sobre los bienes públicos160. En el primer tercio del siglo XIX y desde luego tras la codificación, el dominio público sustituye el dominio eminente, pues a la postre el contenido jurídico de las potestades en que se manifiesta ese derecho de soberanía no difiere del que deriva del poder de policía161. Más en concreto, con la separación de la Corona y el Estado la cosa pública deja de entenderse «como manifestación de imperium o del dominio eminente del soberano para pasar a ser objeto de atención de la colectividad, representada por el Estado, que necesita bienes para el cumplimiento de los fines perseguidos por aquella»162.
En la doctrina española de la época, al igual que en otros países, era común situar la coacción como elemento inescindible de la acción policial163, especial-
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mente en lo relativo al mantenimiento de la seguridad y del...
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