El área metropolitana de Sevilla. Un apunte sobre su formación y tratamiento jurídico
| Autor | Francisco López Menudo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla |
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EL «AREA METROPOLITANA» DE SEVILLA. SENTIDO DE ESTA EXPRESION
Resalta CONCEPCION BARRERO, en su excelente monografía sobre las Areas Metropolitanas, la ambivalencia de esta expresión; cómo no existe una definición globalmente aceptada de lo que deba entenderse por Arca Metropolitana (Ref.), destacando que existe un concepto extrajurídico con el que se alude a aquellas aglomeraciones urbanas situadas en el cinturón de las grandes ciudades, analizable desde múltiples perspectivas (sociológica, económica, cultural, etc.) y un concepto normativo. Para esta perspectiva jurídica, la denominación de Arca Metropolitana «queda reservada a aquellos supuestos en los que ese ámbito territorial abarca a varios términos municipales, cuyos fines, en apariencia, parecen haber desaparecido y entre los que existen fuertes vinculaciones económicas y sociales» (Ref.).
Pero, como es bien sabido, los problemas que generan los espacios metropolitanos, tan diversos en cantidad y naturaleza, pueden ser abordados desde fórmulas jurídicas también distintas. No son pocos los autores que se han dedicado a inventariar esos posibles modelos organizativos e instrumentos jurídicos susceptibles de disciplinar este fenómeno (Ref.). Aunque de casi todos esos modelos tenemos precedentes en nuestra legislación, como bien advierte la profesora BARRERO, e incluso el Derecho vigente puede ofrecer diversas respuestas al hecho metropolitano, la noción de Arca Metropolitana por antonomasia no es otra que la «se asienta en la creación de un nuevo ente local; de un ente con personalidad jurídico pública y regido por el Derecho Administrativo» (Ref.). Así viene a proclamarlo el artículo 43.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Régimen Local, donde junto al sustrato material o elementos fácticos determinativos de la existencia del Area- la aglomeración urbana y la necesidad de prestación conjunta o la coordinación de obras y servicios- se erige como dato esencial el de la creación de una entidad «ad hoc»:
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«Las Areas Metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos, de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras».
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«La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el Area...».
Pues bien, importa señalar de entrada que en Sevilla no existe un área en el sentido técnico de la definición que acabamos de transcribir. Ciertamente, se da el sustrato material, es decir, existe un Arca Metropolitana en sentido fáctico, e incluso se han producido no pocos estudios y actuaciones de alcance metropolitano, pero no ha llegado a constituirse una organización de carácter supramunicipal que pudiera aproximarse a una entidad metropolitana «proprio sensu». Es más, como más adelante diremos, las propuestas habidas sobre el tratamiento dable al Arca de Sevilla han hecho renuncia expresa en tal sentido, optando por fórmulas de coordinación de índole exclusivamente funcional, sin constituir organización alguna.
En la referida línea, uno de los documentos más influyentes de los últimos años en el proceso de identificación de un Area Metropolitana en el entorno de Sevilla, la Propuesta para la Coordinación de las Políticas Urbanísticas Municipales de mayo de 1984 (en adelante, PCPUM, 1984) (Ref.) sienta la siguiente definición:
Puede entenderse como Area Metropolitana de Sevilla el ámbito geográfico en el que se emplaza la capital y que se extiende hasta allí donde la influencia de las relaciones intermunicipales sobre las estructuras urbanas y territoriales se manifiestan relevantes o, dicho de otra manera, hasta allí donde se detectan relaciones intermunicipales significativas en las actividades urbanísticas
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... Y como impronta global de la factura de este espacio- sin perjuicio de los rasgos que más detenidamente veremos- puede citarse el resumen del diagnóstico contenido en otro no menos importante documento, el Avance de Directrices para la Coordinación Urbanística fechado en junio de 1989 (Ref.) - ADCU, 1989 en adelante-:
Puede decirse que se, trata de un Area Metropolitana en formación y con buenas perspectivas de futuro, pero a la vez con importantes deficiencias en lo que se refiere a sus requerimientos urbanísticos y funcionales...
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Este diagnóstico, en buena parte negativo, tiene toda la fiabilidad que le presta el hecho de venir formulado por la propia Administración; a pesar de ello, tal valoración debe ser corregida en sentido positivo dado el impacto que ha supuesto para el área de Sevilla la Exposición Universal de 1992 («Expo 92») cuyos efectos aún no se habían hecho notar plenamente en la fecha- junio de 1989- en que fue emitida esa apreciación. Las inversiones públicas propiciadas por ese magno acontecimiento (obras hidráulicas, red viaria, ferrocarril, saneamiento, etc.), han supuesto para Sevilla, para su entorno inmediato y su conexión con el exterior, la realización de obras y actuaciones muy destacables no sólo por su cantidad y variedad, sino porque algunas de las más significativas y costosas (recuperación y desvío de cauces; levantamiento y reubicación de vías férreas; saneamiento integral, etc.) aportan soluciones de calidad para muy largo plazo, resolviendo en su raíz problemas que la ciudad y comarca de Sevilla tenían pendientes prácticamente desde siempre y que fueron tradicionalmente abordados mediante arreglos parciales o «económicos», algunos especialmente negativos y traumáticos, tal como el propio taponamiento del Río Guadalquivir a su entrada en la ciudad, el llamado aterramiento de Chaina, obra de defensa contra las avenidas realizada en 1951.
Precisamente, este de las obras hidráulicas es un capítulo sin el cual no podría comprenderse la historia de Sevilla ni la configuración de su área metropolitana, que tiene en el río la causa de su particular modo de ser. Nada sería explicable sin la referencia constante a este Guadalquivir que tanto ha significado para Sevilla a lo largo de la Historia; también incluso en su papel de implacable verdugo (Ref.). Ciertamente, la historia de este territorio ha sido la de su forcejeo con el río (Ref.). De ello da buena cuenta el hecho de que las murallas que circundaban la ciudad, destruidas en su mayor parte a principios de este siglo, amén de su típico papel de fortificación, cumplieron históricamente un papel defensivo contra su agresor más persistente: las inundaciones (Ref.).
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EL RIO EN LA GENESIS DE SEVILLA Y DE SU AREA METROPOLITANA
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El río como base física fundamental del área
No es nada exagerada la afirmación anterior. Sevilla no es tan sólo una urbe asentada al borde de un río; es una ciudad que surgió del propio lecho del Guadalquivir, de una elevación del mismo: el denominado Cerro Macareno (Ref.). La ciudad, sita en el SO de la Península Ibérica y actualmente a unos 100 Kms. del Océano Atlántico- algo menos por el curso fluvial -, se podía considerar, en tiempos de la red colonial fenicia, como una ciudad costera, como Cádiz y Málaga. La paulatina colmatación del estuario del Guadalquivir con los depósitos aluviales del propio río fueron cegando el originario golfo marino, alejando del mar el territorio que ocupa la ciudad. Se estima que en la prehistoria de este territorio el Guadalquivir desembocaba a la altura de Coria del Río, poco más abajo de Sevilla.
De esta singularidad geográfica se desprenden no pocas derivaciones de gran influencia para el Area Metropolitana, resaltado esto por la PCPUM, 1984: a) una llanura diluvial extraordinariamente fértil; b) carácter de ría de este tramo inferior del Guadalquivir; c) influencia oceánica en el clima mediterráneo.
Prescindiendo en este momento de resaltar las consecuencias últimas que en el orden social y económico resultan de estas características- más abajo haremos a ellas referencia- y quedándonos en la simple descripción física del área- que consideramos obligada siquiera sea a nivel muy sucinto -, pueden dejarse registrados algunos datos del máximo interés:
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Una topografía del área que en su parte central y más importante es básicamente llana y muy baja (entre 0 y 15 metros sobre el nivel del mar).
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Gran arraigo, incluso en la actualidad, de la producción agrícola dada la extraordinaria fertilidad de la zona.
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Influencia de las mareas, aguas arriba, hasta un punto bastante alejado como es Alcalá del Río, municipio sito en el confín norte del Area Metropolitana. Entre otros efectos, este factor confiere al área una singular climatología caracterizada por temperaturas extraordinariamente elevadas en el verano, dado el comportamiento de la depresión como «cubeta» y la consiguiente dificultad de circulación de los vientos, con ausencia absoluta de lluvias, circunstancia que en buena parte ha causado el desarrollo del área, dado el desplazamiento de la población hacia las zonas más benignas, sitas en los relieves naturales que se elevan en ambos márgenes del valle que son precisamente los que producen el encajonamiento de éste: el Aljarafe al Oeste (margen derecha), y las terrazas y los Alcores al Este (margen izquierda); por contra, la propia configuración del terreno favorece inviernos suaves por la penetración de masas húmedas atlánticas procedentes del Golfo de Cádiz, dándose precipitaciones algo superiores- 600 mm.- a lo que correspondería por latitud y clima.
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Estas especiales circunstancias hacen que Sevilla sea un puerto interior; el único puerto fluvial importante de toda la Península Ibérica.
Aparte los problemas relacionados con el cauce principal, no son menores los derivados de la red hidrográfica secundaria confluyente en la depresión; así, por la margen...
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