El arbitraje de consumo
| Autor | Lorenzo M. Bujosa Vadell |
| Cargo | Catedrático de Derecho Procesal. Universidad de Salamanca |
| Páginas | 1-20 |
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Como ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, el arbitraje, como medio heterónomo de arreglo de controversias, se fundamenta en la autonomía de la voluntad y se vincula con la libertad como valor superior del ordenamiento1. En este ámbito de libertad en el que se mueven la mayor parte de las relaciones de consumo, bien pronto se optó en nuestro ordenamiento por favorecer esta vía para «dotar a los consumidores y usuarios de un instrumento legal de protección y defensa», sin que ello suplantara otras actuaciones y desarrollos normativos2.
A partir de la exigencia del artículo 51 CE de «procedimientos eficaces» a través de los cuales los poderes públicos deben garantizar la defensa de los consumidores y usuarios se ha llegado a la amplia regulación actual en la que se complementan, por un lado, cauces jurisdiccionales en los que se aplican ciertas y complejas especificidades3y, por el otro, el Sistema Arbitral de Consumo, que va a ser objeto de comentario en estas páginas4. Lejos quedan algunos intentos de forzar la primacía de esta segunda vía por encima de la primera, que fueron frenados rápidamente por el Tribunal Supremo5. Ahora el prestigio del arbitraje de consumo se basa en sus virtudes propias, ensalzadas incluso desde instancias europeas, que han buscado estimular la solución extrajudicial de litigios de consumo de forma rápida y económica6, dentro de
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esta amplia tendencia generalizada hacia la potenciación de los llamados «ADR» o procedimientos alternativos o complementarios de resolución de conflictos7.
El establecimiento de un sistema arbitral de consumo ha sido considerado como materia constitucionalmente atribuida a la competencia exclusiva del Estado8. Otra cosa es que las diversas administraciones públicas interesadas puedan, a través de los correspondientes convenios específicos, acordar la creación de determinadas instituciones arbitrales, como así ha ocurrido de manera generalizada9.
En virtud de lo que indicaba la Disposición Adicional 4.ª de la Ley 26/1984, el Gobierno, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley, debía aprobar las normas apropiadas para la aplicación y el desarrollo de este sistema arbitral específico. Como ocurre frecuentemente con este tipo de normas, transcurrió el plazo previsto sin que se aprobara el esperado desarrollo reglamentario. Pero eso no fue obstáculo para que con carácter experimental en el seno de algunas Oficinas Municipales de Información al Consumidor se crearan algunas instituciones arbitrales, con el fin de comprobar los eventuales problemas que pudieran surgir en la práctica. Bien es verdad que las normas internas sobre organización y funcionamiento de estas instituciones respetaron el esbozo del artículo 31 de la Ley 26/1984.
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En 1998 se promulgó una nueva Ley de Arbitraje, la Ley 36/1988, que proclamó su vocación de ser el «Derecho común» de todos los arbitrajes de Derecho privado, a la vez que permitía la regulación específica de distintos arbitrajes sectoriales, entre ellos expresamente el arbitraje de consumo. Esta Ley, dada su relación de supletoriedad respecto a las normas de organización y funcionamiento aludidas, proporcionó de manera indirecta una regulación más completa al sistema arbitral de consumo.
Fue finalmente en 1993 cuando el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto núm. 636, por el que se reguló por primera vez el Sistema Arbitral de Consumo, y en su artículo primero se remitió subsidiariamente a la Ley de Arbitraje. No obstante, debe tenerse en cuenta que la Ley de 1988 fue derogada por la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, sobre la misma materia (en adelante, LA).
Por su parte, la Disposición Final 6.ª de la Ley 44/2006, de 29 de noviembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, recogía el mandato dirigido al Gobierno de que en el plazo de un año, contando con el parecer de las CC.AA. y con audiencia del Consejo de Consumidores y Usuarios, se dictara una nueva regulación sobre el arbitraje de consumo, previendo también el arbitraje virtual. A su vez, el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (TRLGDCU), recogió en sus artículos 57 y 58 la regulación básica sobre esta materia, en la línea de lo ya dispuesto en la Ley 24/1984.
Precisamente el apartado primero del artículo 58 del mencionado Real Decreto Legislativo dispuso que «La organización, gestión y administración del SAC y el procedimiento de los conflictos, se establecerá reglamentariamente por el Gobierno…». Y así se aprobó finalmente el vigente Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero (en adelante, RDSAC), que define el sistema arbitral de consumo como el arbitraje institucional de resolución extrajudicial, de carácter vinculante y ejecutivo para ambas partes, de los conflictos surgidos entre los consumidores o usuarios y las empresas o profesionales en relación a los derechos legal o contractualmente reconocidos al consumidor. Se trata, por tanto, de un arbitraje institucional especializado.
La complejidad del Sistema Arbitral que estamos analizando es grande cuando se trata de examinar los sujetos que intervienen en él, todavía más desde
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la entrada en vigor del último RDSAC. Es necesario sistematizar los diversos protagonistas para entender luego mejor su funcionamiento.
Si bien en la regulación original la organización institucional se limitaba a un amplio número de Juntas Arbitrales de Consumo de variada dimensión y ámbito, la nueva regulación ha añadido algunos órganos más de alcance nacional con el objeto de coordinar mejor las actividades de gestión del arbitraje y de cumplir asimismo algunas funciones importantes en el procedimiento, como se verá más adelante.
Se trata de órganos administrativos de gestión del arbitraje institucional de consumo que prestan servicios de carácter técnico, administrativo y de secretaría. Se constituyó una Junta Arbitral Nacional, adscrita al Instituto Nacional de Consumo, y numerosas Juntas Arbitrales territoriales, con posibilidad de delegaciones, ya sean territoriales o sectoriales10. Están todas ellas integradas por su presidente y el secretario, cargos que deben recaer en personal al servicio de las Administraciones Públicas, y por el personal de apoyo adscrito a dicho órgano.
Sus funciones básicamente consisten en el fomento del arbitraje de consumo, la resolución sobre las ofertas públicas de adhesión, la actualización del registro de ofertas, la publicidad de las mismas, la elaboración de la lista de árbitros, el aseguramiento del acceso a la mediación, la gestión del archivo, la llevanza de libros registros, la gestión de los bienes y los objetos afectos a los expedientes, el impulso y la gestión de los procedimientos, la provisión de medios, la gestión de un registro de laudos, la elaboración de formularios y otras actividades de apoyo y soporte (art. 6 RDSAC).
Es importante además destacar dos aspectos importantes desde la perspectiva del procedimiento: en primer lugar, también admiten las solicitudes individuales de arbitraje (art. 8 RDSAC) y, en segundo lugar, nunca resuelven sobre la reclamación planteada, no les corresponde la resolución del litigio.
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Se trata de un órgano colegiado adscrito al Instituto Nacional de Consumo, con competencia para establecer criterios homogéneos en el Sistema Arbitral de Consumo y para la resolución de recursos frente a resoluciones de los Presidentes de las Juntas Arbitrales por las que se admitan o inadmitan las solicitudes de arbitraje11.
Es importante destacar sus funciones: la resolución de recursos sobre admisión o inadmisión de reclamaciones, la emisión de informes técnicos, dictámenes o recomendaciones para el apoyo de los árbitros y un informe preceptivo en la admisión de ofertas públicas, que será vinculante en el caso de ser negativo.
Es un órgano colegiado adscrito asimismo al Instituto Nacional de Consumo, de representación y participación en materia de arbitraje de consumo12. Entre las funciones principales de este órgano se encuentran las de proceder al seguimiento del Sistema Arbitral de Consumo y al planteamiento de propuestas de mejora, la aprobación de una memoria anual y de programas comunes de formación, la elaboración de criterios generales de admisión y de planes estratégicos, el establecimiento de criterios homogéneos sobre la creación de órganos arbitrales sectoriales y especializados, …
El artículo 57.3 del TRLGDCU recoge los rasgos elementales: «Los órganos arbitrales estarán integrados por representantes de los sectores empresariales interesados, de las organizaciones de consumidores y usuarios y de las Administraciones públicas». Esta organización tripartita es uno de los principales rasgos identificativos de nuestro Sistema Arbitral. En este caso...
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