Apuntes para una teoría del gobierno multinivel en Europa

AutorFritz W. Scharpf
Páginas173-201

Ver nota 1

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Una europa multinivel: múltiples conceptos

La Unión Europea (UE) y sus Estados miembros se han convertido en un sistema de gobierno multinivel cuyas características son poco comprendidas tanto en los discursos políticos como en las polémicas académicas que vienen determinadas por nuestra comprensión tradicional de la política nacional y de las relaciones internacionales. En los debates públicos es frecuente encontrar expectativas poco realistas -miedos o esperanzas- de lo que las políticas públicas europeas pueden conseguir, junto con el desconocimiento sobre lo que ya se ha conseguido y las polémicas en contra del «déficit democrático» de las instituciones y de los procesos a través de los que las políticas europeas tienen resultados. En otras palabras, existe una conciencia poco realista de la dimensión y de las limitaciones tanto de la capacidad institucional como de la legitimidad institucional de la forma de gobierno europea.

No obstante, ése no es motivo para la condescendencia, ya que el actual estado de la ciencia política no es mucho mejor. Es verdad que existen muchas explicaciones empíricas y sumamente conocedoras de las instituciones euro-peas y del proceso político, pero cuando nos referimos a las explicaciones teóricas y a las valoraciones normativas, seguimos encontrando controversias no resueltas entre las aproximaciones «neoinstitucionalistas» y «realistas» o «supranacionales» e «intergubernamentales» en los capítulos introductorios de cada disertación. Una razón es que los instrumentos conceptuales con los que las subdisciplinas de la ciencia política sobre las relaciones internacionales y la política comparada están afrontando el estudio de las instituciones europeas no son apropiados para ocuparse de las interacciones multinivel.

Desde la perspectiva intergubernamental de la teoría de las relaciones internacionales, que presume que los Estados-nación son teóricamente los úni-

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cos actores relevantes, la UE aparece como un ejemplar del género «organización internacional» -más institucionalizado-. Estas organizaciones son creadas para servir a los objetivos de sus Estados miembros y, al hacerlo, sus acciones están legitimadas por el acuerdo de los gobiernos miembros. A su vez, estas acciones se explican por los intereses, los poderes de negociación relativos y las estrategias de negociación de dichos gobiernos (Moravcsik, 1998; Garrett, 1992, 1995; Hoffmann, 1966, 1982). En otras palabras, el sistema de gobierno multinivel de la Unión Europea se conceptualiza en un modelo de relaciones intergubernamentales de nivel único2.

Por el contrario, los que estudian la política comparada se dejan llevar por su sesgo disciplinar al enfatizar las características «supranacionales» de la Unión Europea y a analizar sus instituciones de gobierno como si fueran, o debieran ser, una forma de gobierno parecida a los modelos de Estados-nación democráticos. Por cierto, estos modelos difieren enormemente en sus características normativas y descriptivas, al enfatizar tanto la rendición de cuentas a través del sistema de partidos competitivo o consensual (Lijphart, 1999) como la receptividad de los sistemas de intermediación de intereses pluralista, corporativista o clientelista (Schmitter y Lehmbruch, 1979; LaPalombara, 1964; Truman, 1951). Sin embargo, en este caso el centro de atención está en las interacciones entre un gobierno individual, autónomo y potencialmente omnipotente y sus integrantes. Por lo tanto, los estudios normativos se centrarán en las relaciones entre los actores del nivel europeo («supranacional») y los integrantes, enfatizando tanto la falta de rendición de cuentas democrática (Greven, 2000) como la existencia (o viabilidad) de los mecanismos institucionales que facilitan la receptividad a los intereses de los integrantes (Abromeit, 1998; Eichner, 2000; Grande, 2000), mientras que la investigación empírica se centrará tanto en los resultados de las elecciones europeas y la influencia del Parlamento Europeo como en los canales para la presión (lobby) satisfactoria a nivel europeo, la representación de los intereses «difusos», el papel de la solución deliberativa de problemas en la «comitología» europea y la inclusividad de las «redes de políticas» europeas en que participan asociaciones empresariales, empresas multinacionales, grupos de ecologistas y de consumidores y otras ONGs implicadas en procesos de intermediación de intereses (Joerges y Vos, 1999; Joerges y Neyer, 1997; Pollack, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Mazey y Richardson, 1993).

Hay que reconocer que nuestro conocimiento de las estructuras, los procesos y los resultados de la integración europea con frecuencia avanzó gracias a la buena investigación realizada por estas perspectivas rivales. Pero las continuas controversias entre las perspectivas intergubernamentales y supranacionales sugieren que este conocimiento debe ser conseguido a

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pesar de no corresponderse con sus asunciones paradigmáticas. Por eso, la perspectiva intergubernamental de las relaciones internacionales se debe llevar a los límites de su credibilidad cuando se le pide que explique los ámbitos donde los actores supranacionales están autorizados a actuar contra las preferencias manifiestas de los gobiernos miembros; cuando los Estados miembros están sujetos cada vez más a restricciones europeas en el ejercicio de sus propias competencias gubernamentales; donde las interacciones entre sus ciudadanos y sus empresas están cada vez más reguladas por las normas comunitarias, y donde se incrementa continuamente la variedad de problemas para los que se buscan soluciones a nivel europeo (Eichner, 2000; Burley y Mattli, 1993; Pollack, 2000; Schmidt, 1998; Jachtenfuchs y Kockler-Koch, 1996; Sandholtz y Stone Sweet, 1998).

Sin embargo, la perspectiva supranacional de las teorías de la política comparada tampoco puede representar fácilmente a un sistema de gobierno europeo en el que los Estados miembros siguen estando dotados de una amplia variedad de competencias; en el que las limitadas competencias de los actores supranacionales surgen de los acuerdos entre los Estados miembros; en el que la legislación comunitaria depende principalmente del acuerdo entre los gobiernos miembros, y en el que los Estados miembros se encargan de la ejecución de las regulaciones comunitarias (Moravcsik, 1998). Los estudios que se aproximan a la UE desde una perspectiva comparativa-federalista tampoco superan estas dificultades (Sbragia, 1992, 1993; Scharpf, 1998; Schmidt, 1999; Nicolaidis y Howse, forthcoming; Wessels, 1990). Mientras que esta perspectiva sugiere modelos que son capaces de representar la coexistencia de, y la interacción entre, diferentes niveles de gobierno, sigue sin encajar mucho en caso de asumir que el gobierno a nivel europeo pudiera equipararse con la capacidad institucional y la legitimidad de los gobiernos centrales en los Estados-nación federales3 -y si no se puede hacer esta equiparación, los modelos federales también pierden buena parte de su capacidad explicativa y predictiva-. Por razones opuestas, esto también es cierto en aquellas perspectivas que equiparan a la UE con modelos de «gobernanza confederal» (Lister, 1996; Wallace, 1982)4.

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Frente a estas dificultades paradigmáticas, algunos de los mejores trabajos sobre Europa o son conscientemente ateóricos o persiguen estructurar la investigación a través de una variedad de conceptos innovativos y metáforas que caracterizan al sistema de gobierno europeo como un «condominio», un «consorcio», una «fusión» de funciones de gobierno, una estructura de «gobernanza en red» y otras expresiones parecidas (Marks, Hooghe y Blank, 1996; Wessels, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Schmitter, 1996). En general, estos conceptos tienen en cuenta la naturaleza multinivel de las instituciones y de los procesos de gobierno europeos, pero también enfatizan su singularidad y, por ello, tienen el efecto de crear un ámbito separado y teóricamente distinto de «estudios sobre la comunidad europea». Sin embargo, incluso en este ámbito se debe decir que muchas de estas nuevas conceptualizaciones parecen caer como anillo al dedo, pero aún no han encontrado una amplia acogida entre los expertos en Europa (Branch y Øhrgaard, 1999; Sandholtz y Stone Sweet, 1999), abandonados por los politólogos, que están interesados en propuestas políticas de mayor aplicabilidad general.

Ésta es una situación lamentable e innecesaria. Es lamentable porque tiende a inmunizar a los estudios europeos frente a la crítica teórica de otros círculos, mientras que priva a teorías de la ciencia política más generales de los retos empíricos que surgen de la investigación centrada en Europa. También parece innecesaria ya que, aun en el caso de que el sistema de gobierno europeo fuera sui generis en el sentido de que no hay ninguna otra constelación institucional exactamente igual a él, debería igualmente ser posible analizar sus procesos institucionales y políticos con el uso de conceptos y proposiciones de base teórica que también sean útiles en la política comparada y las relaciones internacionales. Sin embargo, de lo que he dicho hasta ahora también se podría mantener que la reintegración de los estudios europeos en la corriente principal de la ciencia política no se puede conseguir a través de conceptos holísticos que intentan equiparar la UE con cualquiera de los macromodelos, razonablemente bien entendidos pero internamente complejos, o con los modelos ideales que los politólogos utilizan como una primera parte en la distinción entre sistemas políticos.

Sin duda alguna, la UE no es una democracia mayoritaria o consocional, pero tampoco...

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