Aproximación a una eventual reforma del sistema selectivo en el empleo público español
| Autor | Federico A. Castillo Blanco |
| Páginas | 275-310 |
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CAPÍTULO 10
APROXIMACIÓN A UNA EVENTUAL REFORMA
DEL SISTEMA SELECTIVO
EN EL EMPLEO PÚBLICO ESPAÑOL
Federico A. Castillo Blanco.
Catedrático de Derecho Administrativo.
Universidad de Granada.
1. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LOS PROCESOS
SELECTIVOS: DE LAS MUSAS AL TEATRO
Nuestro sistema constitucional, al plantearse la selección de los empleados
públicos, optó decididamente por un sistema de mérito frente al sistema de
patronazgo. Con arreglo al sistema weberiano de burocracia, como ya se
había establecido desde el siglo XVIII en la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, la opción constitucional se decantó por una buro-
cracia profesional y neutra que, sin perjuicio de su subordinación al poder
político, sirviese el interés general no partidario. Lo que, por cierto, aunque
no me plantea duda de que es el sistema que en conjunto mejores ventajas
ofrece, no ha sido unánime ni en la doctrina ni en todos los países desarro-
llados. Desde otro punto de vista (Guy Peters, 1999: 182 y ss.), se había
planteado que la idea del «mérito» no ayudaba a conseguir otros objetivos
de la política pública: la atención a las comunidades minoritarias, la identi-
ficación con la consecución de resultados en la ejecución de políticas públi-
cas que ofrece una burocracia de botín, etc. Con anterioridad, otros autores
como Kingsley (1944) plantearon, asimismo, en qué medida la burocracia no
había de ser «representativa», es decir, que la contratación de los adminis-
tradores públicos había de generar un conjunto de estos con características
sociales y económicas similares a las de las personas con las que habrán de
trabajar, a fin de no sesgar los programas y las políticas y, asimismo, con-
tribuir a alterar la estructura social y económica de la comunidad. Más
recientemente Grindle (2012) ha puesto de relieve, mediante un estudio de
casos, que no siempre los nombramientos discrecionales son sinónimo de
CONTINUIDAD VERSUS TRANSFORMACIÓN: ¿QUÉ FUNCIÓN PÚBLICA NECESITA ESPAÑA?
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corrupción. Hace tan solo unos pocos meses Sandel (2020) ha vuelto a abrir
un debate sobre la cuestión.
En realidad, unas u otras opciones son más bien una cuestión de grado y
el problema radica, en realidad, en determinar hasta qué nivel de la escala
jerárquica deben hacerse designaciones por mérito y dónde comienza el espacio
reservado a las designaciones de carácter político. En los sistemas de servicio
civil, como el nuestro, lo cierto es que la necesidad de preservar una esfera de
imparcialidad e independencia en el funcionamiento aconsejan, sin duda, la
existencia de un instrumental de protección del empleo público, que comienza
principalmente al plantearnos el acceso al mismo, frente a prácticas de padri-
nazgo o clientelismo político, que, dicho sea de paso, no han sido del todo
desterradas dada la escasa profesionalización que preside la realización de los
procesos selectivos en numerosas Administraciones, incluyendo –no debe sor-
prendernos– los cuerpos superiores (Alonso, Táuriz y Choragwicka, 2009).
En el caso concreto de nuestro país, como decíamos anteriormente, fruto
sin duda de nuestro devenir histórico y de un cierto consenso social en esta
materia, la Constitución se decantó decididamente, y en forma reforzada, por
un sistema asentado en el mérito que, en su desarrollo normativo, ha optado
fundamentalmente por establecer, a imitación del sistema francés y a pesar
de las recientes reformas, un sistema de garantías formales en el procedimiento
selectivo con la finalidad de preservar el mérito y la capacidad de los emplea-
dos públicos. La regulación del sistema selectivo tenía una importancia
decisiva, a juicio del legislador constituyente, para la construcción de una
burocracia pública que sirviese a la eficaz prestación de los servicios públi-
cos y a una efectiva consecución de los intereses generales. Y lo cierto es,
ha de reconocerse, que disponer de un buen sistema de selección es un
requisito necesario para velar por la profesionalidad, la neutralidad y la obje-
tividad de los empleados públicos que constituye, sin lugar a dudas, el prin-
cipal activo de nuestra Administración pública según el modelo constitucio-
nal citado.
De esta forma, el artículo 23.2 CE establece que los ciudadanos tienen
«derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públi-
cos con los requisitos que señalen las leyes» y el artículo 103.3 CE que «la
ley regulará el (...) acceso a la función pública de acuerdo con los principios
de mérito y capacidad...». La preocupación del constituyente por esta materia
–atiéndase que dos artículos del texto constitucional se refieren a la misma–
pone de manifiesto la preocupación por garantizar que el sistema de mérito sea
el que presida la incorporación de los empleados públicos. Podemos observar,
además, cómo el principio general de igualdad formal del artículo 14 CE, se
concreta en el específico ámbito del acceso a las funciones públicas no repre-
APROXIMACIÓN A UNA EVENTUAL REFORMA DEL SISTEMA SELECTIVO EN EL EMPLEO PÚBLICO ESPAÑOL
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entramado constitucional le dota, además, de especiales garantías, gracias a la
posibilidad de recurrir en amparo sus posibles vulneraciones, así como gozar
ción de todos los poderes públicos, reserva de ley, respeto por el legislador del
contenido esencial del Derecho y recurso de inconstitucionalidad.
El sentido finalista del artículo 23.2 CE no se completa sin su conexión
directa con el principio de mérito y capacidad del art. 103.3.CE. Esa estrecha
relación la puso ya de manifiesto el Tribunal Constitucional de modo explí-
cito en sus primeras resoluciones (entre otras muchas la STC 193/1987, de
9 de diciembre). Relación recíproca que autoriza a concluir que el art. 23.2
CE impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública
requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos
de mérito y capacidad, de manera que pudieran considerarse también viola-
torios del principio de igualdad todos aquellos que, sin esa referencia, esta-
introduce, así, un criterio igualatorio que constituye una garantía, reforzada
por tratarse de un derecho fundamental, del principio de imparcialidad de los
funcionarios públicos –que no inamovilidad, aunque pueda ser precisa en el
desempeño de ciertas funciones públicas– proclamado en el art. 103.3, inhe-
rente por esencia al Estado de derecho que la Constitución consagra.
Lo cierto es, sin embargo, que –dicho lo anterior– el contenido del artículo
23.2 CE admite una cierta modulación en razón de los colectivos a los que se
dirige. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, también desde
muy tempranas fechas, ha venido a admitir cierta diferenciación en el trato
siempre que la misma obedezca a razones proporcionales y razonables a fin de
alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, como es la eficacia de la
actuación administrativa (STC 27/1991, de 14 de febrero). Aunque sí se ha
declarado como contraria a la Constitución una simple integración del personal
contratado o interino, medida esta calificada de arbitraria (SSTC 67/1989, de
Junto a estos se debe insistir en la actuación objetiva de la Administración
derivada del mandato constitucional establecido en el artículo 103 CE. En
218 La casuística generada, sin embargo, por la violación del principio de igualdad en el
acceso a las funciones públicas ha sido muy abundante y, tanto la jurisprudencia ordinaria
como la constitucional, han sentado una firme doctrina al respecto. Bien es cierto que igual-
dad no significa tratamiento idéntico para todos, ya que algunas discriminaciones positivas
son plenamente admitidas, porque tienen su justificación objetiva en la protección de ciertos
valores de naturaleza constitucional (por ejemplo, el acceso en turno específico de personas
discapacitadas).
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