Aproximación al derecho urbanístico vigente

AutorJosé Antonio Rodríguez García
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad Rey Juan Carlos
Páginas69-84
A) La distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas en materia de urbanismo y ordenación del territorio, con especial referencia a la STC 61/1997, de 20 de marzo

La STC 61/1997, de 20 de marzo, ha supuesto el punto de inflexión en la configuración del Derecho urbanístico vigente, sin que dicha Sentencia haya traído la clarificación necesaria para determinar el régimen jurídico vigente, principalmente, en relación con el Derecho supletorio.

Para intentar entender cuál es el régimen jurídico de esta materia y la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se hace imprescindible resumir la doctrina sentada por la STC 61/1997167. La STC 61/1997 declaró inconstitucional gran parte de los artículos del TRLS de 1992 (que refundía la Ley de 1990, el TRLS de 1976 más los Decretos-Leyes dictados a lo largo de esos 14 años) que afectó tanto a los artículos declarados de aplicación plena como de aplicación básica y supletoria. El TC entendió que el legislador estatal se había extralimitado y la Ley estatal (TRLS de 1992) había invadido el título competencial «urbanismo» asumido con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas, lo que significa la competencia para legislar y competencias de gestión y ejecución del urbanismo.

La STC determinó que allí donde las Comunidades Autónomas tuvieran competencias exclusivas el Estado no podía dictar legislación con vocación de ser supletoria en las Comunidades Autónomas y anula, por tanto, los preceptos del TRLS de 1992 que eran sólo de aplicación supletoria 168.

A partir de la publicación de la Sentencia del TC 61/1997, se produce una situación paradójica pues en muchos casos no se puede acudir, en aquel momento, a la legislación urbanística autonómica porque no existe legislación urbanística completa en algunas Comunidades Autónomas. Así que tras esta STC a las CC. AA. no les ha quedado más remedio que legislar o acogerse como Derecho supletorio a las normas estatales anteriores a la asunción de competencias urbanísticas por las CC. AA.; es decir, el TRLS de 1976 (como consecuencia de que la STC 61/1997 deroga también la Disposición derogatoria del TRLS de 1992 en todo aquello que se refiera a la normativa vigente con anterioridad a la constitución de las Comunidades Autónomas con competencias en materia urbanística). Esto es, si el Estado no tiene competencia para legislar tampoco tiene competencia para derogar o abrogar normas jurídicas, lo que supone revivir el TRLS de 1976; con la más que probable contradicción con el artículo 2.2. CC 169. En todo caso, también se aumenta la inseguridad jurídica porque parte del contenido del TRLS de 1976 puede ser (como de hecho así sucede) contrario a la Constitución, lo que obliga a buscar una interpretación conforme a la Constitución (artículo 5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial).

De todo lo anterior, podría deducirse (a priori) que la parte del TRLS de 1992 declarado inconstitucional no está vigente (pero, todavía existen una serie de artículos del TRLS de 1992 que siguen en vigor por ser competencias básicas o plenas del Estado, no por voluntad de la STC 61/1997 sino por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones170). No obstante, algunas CC. AA. para salvar la situación (por razones de seguridad jurídica y para no tener que aplicar la normativa preconstitucional) hicieron suyo, total o parcialmente, el Derecho estatal anulado por la STC; es decir, hicieron suyo el TRLS de 1992.

En todo caso, el Estado tiene una serie de competencias sectoriales que inciden en el urbanismo, en función del artículo 149.1, reglas 1, 4, 8, 13, 18 y 23 CE, como son:

- la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional,

- expropiación forzosa,

- valoraciones,

- responsabilidad de las Administraciones Públicas,

- procedimiento administrativo común y régimen de las Administraciones Públicas,

- medio ambiente,

- coordinación de la actividad económica.

En función de estas competencias atribuidas, en relación con el urbanismo y la ordenación del territorio, a las Comunidades Autónomas y las competencias sectoriales del Estado sobre régimen jurídico de la propiedad del suelo, la STC 61/1997 determina una relación entre estas Administraciones Públicas (CC. A.A.-Estado) que se ha venido a denominar «efecto cruzado»171.

El esquema que a continuación se recoge pretende reflejar esquemáticamente el conjunto normativo que inciden en esta materia.

La normativa estatal que contempla los títulos competenciales anteriormente mencionados y que se aplican a todo el territorio nacional, son172:

* La Ley 6/1998, de 13 de abril, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

* Los aproximadamente 50 artículos que, todavía, subsisten del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por voluntad no ya de la STC 61/1997, de 20 de marzo, sino de la remisión hecha a los mismos por la Ley de régimen del suelo y valoraciones de 1998 173.

* La Ley 38/1999, de 5 noviembre, de ordenación de la edificación.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, resuelve los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Esta STC declara constitucional esta norma estatal excepto los artículos 16.1 y 36 de la misma así como determina la interpretación constitucionalmente correcta de las siguientes expresiones: «planeamiento general», «planeamiento de desarrollo», «planes de ordenación territorial», «legislación sectorial», «planeamiento sectorial», «sistemas generales» o «dotaciones públicas de carácter local» que recoge la Ley 6/1998.

En cuanto al Derecho estatal de aplicación supletoria se encuentra la parte vigente (y efectivamente aplicable) del Texto Refundido de 1976 y los Reales Decretos-leyes 3/1980, de 14 de marzo, sobre promoción de suelo y agilización de la gestión urbanística y 16/1981, de 16 de octubre, sobre adaptación de planes de ordenación urbana. Estas dos últimas normas siguen vigente pues la disposición derogatoria del LRSV 1998 no las menciona aunque tienen un papel marcadamente marginal174.

Por último, las normas estatales de carácter reglamentario que se consideran vigentes (fundamentalmente con carácter supletorio) son los Reglamentos de desarrollo dictados durante el período de vigencia del TRLS 1976. Estos Reglamentos se depuraron por el Real Decreto 304/1993, de 16 de febrero; no obstante, esta depuración ha resultado afectada por la STC 61/1997, de 20 de marzo y por la LRSV175. En todo caso se ha señalado que «los términos de la vigencia y la aplicación de estos Reglamentos deben entenderse imposibles de precisar con carácter general, correspondiendo así al aplicador la tarea de discernir, en cada caso, las regulaciones efectivamente en vigor y determinar el carácter y alcance de los preceptos correspondientes»176.

Un problema ha surgido en torno a las Ciudades autónomas de Ceuta y Melilla ya que no poseen potestad legislativa y no pueden dictar normas reguladoras de las competencias «urbanismo y ordenación del territorio» atribuidas a las CC. AA. con carácter exclusivo. Este hecho implica que la legislación estatal que es Derecho supletorio de la normativa autonómica en el caso de estas Ciudades Autónomas tendría plena vigencia, porque estas Ciudades no tienen posibilidad de elaborar su propia legislación urbanística al carecer su Asamblea de poder legislativo 177. La disposición adicional tercera de la LRSV 1998 establece la intervención del Ministerio de Fomento en la aprobación definitiva de los Planes Generales y Parciales de estas Ciudades Autónomas178.

Algún autor ha mantenido que el Estado debería legislar de forma completa para estas dos Ciudades autónomas, «una vez que una Ley estatal regula con plenitud de competencia una materia de su exclusivo ámbito esa Ley será, necesariamente, supletoria para el Derecho de las demás Comunidades Autónomas, según el artículo 149.3 de la Constitución» 179.

El Derecho autonómico sobre urbanismo y ordenación del territorio que ha sido elaborado fundamentalmente a partir de la STC 61/1997 (pues con anterioridad a 1997 las CC. AA. habían hecho un uso muy limitado de la competencia que la C.E. en el artículo 148.1.3 y después sus Estatutos de Autonomía habían asumido en esta materia de ordenación del territorio y urbanismo180) se puede dividir181 en dos grupos: En el primer grupos se encontrarían aquellas que tienen legislación urbanística completa, distinguiendo, a su vez, entre:

  1. Aquellas CC. AA. que ya tenían legislación completa antes de la STC 61/1997 y la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones: Galicia 182, Cataluña 183, Valencia y Navarra184.

  2. Las CC. AA. que han elaborado esta legislación urbanística completa después de la Ley 6/1998, de 13 de abril: La Rioja, Castilla-La Mancha, Aragón, Baleares, Castilla-León, Canarias, Cantabria, Extremadura, Murcia, Madrid, Asturias y Andalucía.

En el segundo grupo se encuentra, en la actualidad, una única Comunidad Autónoma que tras la STC 61/1997 remitió, e hizo suyo, total o parcialmente, el contenido del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, mediante una «ley puente»: el País Vasco. Todavía esta Comunidad Autónoma no ha elevado un texto global de toda la regulación en materia de régimen del suelo y ordenación urbana185.

Como se puede observar la tendencia es que todas las Comunidades Autónomas tengan legislación completa.

En fin, parte de esta...

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