STS, 20 de Febrero de 2006
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2006:1120 |
| Número de Recurso | 4032/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEJAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de dos mil seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4032/2000, interpuesto por la Organización Nacional de Ciegos Españoles (O.N.C.E.) representada por el Procurador D. Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, con la asistencia de Letrado, contra la sentencia dictada, en fecha 22 de Abril de 1998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, en el recurso núm. 1.191/96 , sobre liquidaciones giradas, por el Ayuntamiento de Madrid, en concepto de precios públicos por la instalación de quioscos en la vía pública, correspondientes al ejercicio de 1996.
Ha comparecido, como parte recurrida, el Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora Dª María Prieto Medina, con la asistencia de Letrado.
Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se siguió el recurso 1.191/96, interpuesto por la Organización Nacional de Ciegos Españoles, contra 17 liquidaciones giradas por la Junta Municipal del Distrito de Moncloa-Aravaca del Ayuntamiento de Madrid, en concepto de precios públicos, correspondientes al ejercicio de 1996, por los quioscos instalados en dicho Distrito para la venta de cupones, que finalizó con la sentencia de 22 de Abril de 1998 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Organización Nacional de Ciegos contra las liquidaciones por precios públicos efectuadas por el Ayuntamiento de Madrid, a que se refiere la interposición de este recurso, por considerar las mismas conforme a derecho; sin imposición de costas."
Contra la citada sentencia, la representación de la Organización Nacional de Ciegos Españoles preparó recurso de casación, que fue admitido, a tenor de lo establecido en el apartado 3 del art. 93 de la Ley Jurisdiccional de 1956 , en la redacción dada por la Ley 1992, siendo formalizado con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el motivo de impugnación, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, dicte otra por la que, estimando la disconformidad a derecho de los actos recurridos, los anule y deje sin efecto, imponiendo las costas causadas en la instancia a la Administración demandada.
El Ayuntamiento de Madrid se opuso al recurso interpuesto, interesando sentencia por la que, desestimando íntegramente la presente casación, declare no haber lugar, confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida, por resultar la misma conforme a derecho y, asimismo, por imperativo legal, imponga las costas a la recurrente.
Para la votación y fallo se señaló la audiencia del día 14 de Febrero de 2006, celebrándose la reunión en el momento designado.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala
La sentencia, objeto de impugnación, desestima el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Organización Nacional de Ciegos Españoles, contra 17 liquidaciones por precios públicos, practicadas por el Ayuntamiento de Madrid, por la instalación de quioscos para la venta de cupones, por un importe total de 1.152.540 ptas. (7 por importe de 47.500 pesetas, 9 por importe de 88.332 ptas. y una por importe de 25.052 ptas.).
La Sala de instancia denegó la preparación de la casación, por entender que la sentencia no era susceptible de recurso, por no exceder de seis millones de pesetas la cuantía del asunto, pero esta Sala estimó, por Auto de 31 de Marzo de 2000 , el recurso de queja interpuesto, dado que la pretensión formulada ante el Tribunal "a quo" llevaba consigo la impugnación indirecta de la Ordenanza Reguladora de los Precios Públicos por Aprovechamientos Privativos y Especiales del Vuelo, Suelo y Subsuelo de la Vía Pública, vigente en el ejercicio 1996, considerando abierta la vía casacional, a tenor de lo establecido en el ap. 3 del art. 93 de la Ley Jurisdiccional anterior, en la redacción de 1992, en relación con el art. 39.2 y 4 del mismo texto legal , aunque limitada al exámen de la legalidad de la disposición indirectamente impugnada.
Las cuestiones que se suscitaron por la ONCE en el recurso jurisdiccional fueron, expuestas de modo sintético, las siguientes: 1ª) Nulidad de los precios públicos por la falta de Ordenanza, al no constar en el expediente; 2ª) Nulidad de los precios públicos por la falta de Memoria Económico-Administrativa; 3ª) Ilegalidad de los criterios de fijación del precio público distintos del valor de los bienes ocupados; 4ª) Improcedencia de la liquidación de dos metros cuadrados cuando los quioscos ocupaban 1,44 metros cuadrados; 5ª) Inconstitucionalidad de los precios públicos aprobados.
La sentencia rechaza la falta de la existencia de la Ordenanza y de la Memoria Económica Financiera, al haberse aportado, durante el periodo probatorio, recordando que cuestiones semejantes a las planteadas habían sido resueltas en reiterados pronunciamientos.
Con respecto al criterio de fijación del precio público razona "que los valores de mercado para cuantificar el precio público no son apropiados, ya que el régimen de uso y explotación de bienes de dominio público no es homologable con el de los bienes privados, no suponiendo ello tachar de inconstitucional el precepto que así lo establezca, ni quiere decir tampoco que sea arbitrario o simplemente desafortunado, si se tiene en cuenta que el criterio está conjugado con el de la utilidad que soporta el usuario", negando que estos ingresos tengan carácter tributario y deban someterse al principio de reserva de ley.
También rechaza la alegación de inconstitucionalidad de los criterios legales previstos en el art. 45.2 de la Ley de Haciendas Locales para la fijación del precio público, al ser la propia Ley la que establece en su art. 41 la autorización para crear precios públicos en los supuestos que menciona.
Por otra parte, alude a que el Ayuntamiento de Madrid elaboró un documento circunstanciado indicando los posibles criterios a seguir, explicitando claramente que la vía pública es un bien que se encuentra fuera de mercado, por lo que carece de verdadero valor, pese a lo cual se trata de referenciarlo con el valor de las parcelas circundantes, considerando como valor el determinado por el Centro de Gestión Catastral que sirvió de base a la Ponencia de Valores en función de diversos parámetros, atendiendo a las calles, uso general como vivienda o comercial y, finalmente, un coeficiente único para todas las categorías que mida los valores del suelo, con referencia a lo que un momento determinado el mercado obtiene para una suma monetaria determinada.
Finalmente, se refiere a la improcedencia de la reducción del precio público que no fue planteada.
La parte recurrente articula dos motivos de casación.
En el primero, al amparo del nº 3 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992 , invoca que la sentencia es reproducción de otras anteriores sobre asuntos similares, lo que demuestra que no se han tenido en cuenta los hechos y fundamentos alegados por las partes y el resultado de las pruebas, con vulneración del art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el 24.1 de la Constitución , achacando carencia de congruencia y motivación de la sentencia recurrida, al ser obvio que se han ignorado totalmente las alegaciones efectuadas tanto en la demanda como en las conclusiones, así como los resultados de las pruebas periciales, especialmente la documental referente a las dimensiones de los quioscos y la pericial consistente en el dictámen emitido por el perito Arquitecto, añadiendo, respecto a esta última, que si bien el Tribunal, a tenor de lo establecido en el art. 632 de la LEC , tiene libertad de apreciación de la misma según las reglas de la sana crítica, sin estar obligado a someterse al dictámen de los peritos, esto no le faculta para prescindir del resultado de aquél sin un razonamiento que lo justifique, y que es lo que ha sucedido en este caso. Finalmente, critica que en la sentencia se incluyan pronunciamientos sobre cuestiones que no fueron planteadas en la demanda, como ocurre con el contenido del Fundamento de derecho cuarto, ya que no solicitó en ningún momento el reconocimiento de una reducción del importe de los precios exigidos por el Ayuntamiento.
En el segundo motivo, al amparo del nº 4º del citado art. 95.1 de la antigua Ley de la Jurisdicción , aduce que la sentencia incurre en infracción del ordenamiento jurídico.
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En primer lugar, por los motivos alegados en relación con el apartado 3º, ya que la fundamentación jurídica relacionada en el apartado primero también puede ser invocada como normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia infringidas.
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En segundo lugar, en relación con el art. 120.3 de la Constitución , por entender que la sentencia, al carecer de las razones por las que no se valora la prueba, infringe dicho precepto que obliga a que las sentencias siempre sean motivadas.
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En tercer lugar, en relación con el art. 45.2 de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales , 25.1 de la Ley 1989, de Tasas y Precios Públicos y el 9.3 y 106 de la Constitución . Alega que la sentencia recurrida considera que el Ayuntamiento de Madrid ha respetado la normativa vigente al determinar los criterios que han de servir de referencia para la fijación de las tarifas de precios públicos y los declara ajustados a derecho; entendiendo que este pronunciamiento es claramente contradictorio con lo establecido en los artículos citados, ya que, según se desprende del informe pericial ignorado, el Ayuntamiento ha actuado alejado de los criterios de mercado legalmente impuestos, porque en el Estudio que le sirve de base para la fijación de las tarifas de precios públicos establece unos porcentajes de incremento que no responden a razones objetivas, pues carecen de justificación.
El primer motivo alude a defectos formales de la sentencia, como la falta de congruencia y motivación.
Sin embargo, entre las razones aducidas, figuran temas que no afectan propiamente a la adecuación a derecho del contenido de la Ordenanza indirectamente impugnada, como es el pronunciamiento sobre la reducción del importe del precio.
Este defecto, al no tener relación alguna con los fundamentos impugnatorios propios del recurso indirecto, que marcan el ámbito objetivo del presente recurso de casación, no puede ser examinado, dadas las restricciones que juegan en estos casos.
En cambio, el motivo, en cuanto afecta a la legalidad de la disposición general controvertida, ha de ser estimado, toda vez que la controversia se ha resuelto prescindiendo de la prueba practicada, sin que el Tribunal explique cuales son las razones que le llevan a actuar de esa forma.
No cabe olvidar que, en el caso de autos, la parte recurrente estimaba que los criterios empleados por el Ayuntamiento de Madrid para cuantificar el precio público eran erróneos, y para combatir este extremo propuso prueba pericial que fue practicada en debida forma.
Entrando en el fondo, ha de recordarse, ante todo que esta Sala, viene señalando, sentencias, entre otras, de 15 de Abril de 2000 y 10 de Abril de 2001 , que el art. 45.2 referido permite que se fijen los precios públicos atendiendo al valor del mercado o de la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento especial del dominio público; siendo posible elegir uno u otro módulo o incluso ponderar ambos, como reconoció la sentencia de 15 de Enero de 1998 , pero sin que sea admisible aplicar otros criterios distintos de los previstos en la Ley, ni olvidar que el precio, aunque se adjetiva de "público", es siempre la contraprestación pecuniaria de la adquisición de un bien o del arrendamiento de un bien o de un servicio y, por lo tanto, aunque sea posible la obtención de un beneficio, éste no puede concebirse ilimitado y sujeto sólo a la voluntad del vendedor o arrendador que, precisamente, porque actúa en el ejercicio de la potestad administrativa, ha de hacerlo no sólo sometido al derecho, sino de forma razonablemente ponderada y siempre bajo el control de los Tribunales.
Al no establecer la ley fórmula concreta para la determinación de la cuantía del precio público, el contenido exacto de los módulos de referencia depende de variables a menudo inciertas, y de ahí que el art. 26.2 de la Ley 8/1989 , de aplicación supletoria al ámbito local en virtud de la Disposición Adicional Séptima de la citada Ley , señale que "toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una "Memoria Económico-Financiera que justificará... en su caso, las utilidades derivadas de la realización de actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado -o de utilidad- que se hayan tomado como referencia."
En el presente caso, la Memoria Económico-Financiera toma como referencia los dos criterios a que se refiere el art. 45.2 de la Ley para concretar el importe del precio público objeto de controversia.
En efecto, por un lado, parte del valor del mercado referido, ante la naturaleza intransmisible de las vías públicas, a las parcelas limítrofes, y calculado en base al valor de repercusión catastral fijado para el ejercicio de 1992 incrementado en un 17´63 %, para llegar a unos valores medios del m2 del suelo de uso comercial, para cada una de las categorías de las calles, aplicando sobre dichos valores medios un coeficiente tipo del 11 %. Por otro lado, incrementa las cantidades resultantes con unos porcentajes, atendiendo a las características de cada aprovechamiento, para hallar la utilidad derivada que, por lo que respecta a la actividad desarrollada en puestos permanentes no desmontables, que es en donde se encuadran los quioscos de la ONCE, supone un incremento de un 40 %; el 20 % de incremento general y el 20 % adicional que se aplica a todos los puestos, excepto a los quioscos de prensa.
En la vía judicial, la ONCE propuso la práctica de prueba pericial para acreditar que, conforme a los valores y precios comparables y criterios de general aceptación, el precio exigido por el Ayuntamiento era desorbitado. El informe emitido, y sobre el que no se pronuncia la Sala de instancia, parte de unos valores de repercusión incluso superiores a los de la Memoria, en cada una de las categorías de las calles, pero luego llega a unos módulos inferiores, por considerar la rentabilidad actual de arrendamiento por metro cuadrado entre un cuatro y un cinco por ciento del valor de repercusión del suelo.
Sin embargo, el coeficiente a que se refiere el dictamen pericial no puede ser aceptado, pues el perito no justifica que el mismo era el que correspondía al precio de los alquileres de los locales en las áreas limítrofes a los quioscos, por lo que sus conclusiones no pueden considerarse determinantes para contrarrestar el empleado por el Ayuntamiento en la elaboración de la Memoria, esto es el 11 % del valor medio de repercusión, que se basa en el siguiente razonamiento "Dada la variabilidad temporal de los tipos de interés del mercado es difícil establecer un tipo de rendimiento medio de aprovechamiento que no esté sujeto a cambios a muy corto plazo si se le hace depender de una determinada tasa de interés en concreto. Analizado el tipo de interés legal del dinero, el tipo de interés de demora para las deudas tributarias (Definidos ambos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado) y el tipo que tradicionalmente venía recogido en la Ordenanza de Aprovechamientos Privativos o Especiales de la Vía Pública para los casos en los que no existieran tarifas con cuota determinada en algunos aprovechamientos (se les hacía depender del valor unitario establecido en el índice de valoraciones de un trienio determinado), se ha considerado, siguiendo un criterio prudente, como coeficiente tipo que mida el valor del aprovechamiento el del 11 % del valor medio de repercusión."
Por lo que respecta al porcentaje de incremento, ya hemos dicho que es jurídicamente posible combinar el criterio del valor del mercado y el de la utilidad soportada al usuario, por lo que esta circunstancia no es relevante para considerar sin más ilegal a la Ordenanza, al tener fundamento legal, y no haberse desvirtuado en el informe pericial que por su aplicación se llega a un precio que no se corresponde a la realidad.
Otro tema de debate en la instancia fue que el Ayuntamiento estableció su tarifa en atención al número de metros cuadrados, o fracción de éstos, pero este criterio no ha sido objeto de discusión en la vía casacional, por lo que no procede pronunciarse sobre el mismo.
Por lo expuesto, procede estimar el recurso de casación y que, casada y anulada la sentencia de instancia, se desestime la demanda deducida en la instancia, sin que proceda que efectuemos expresa imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que, acogiendo en parte el primer motivo, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ONCE, contra la sentencia dictada, con fecha 22 de Abril de 1998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, en el recurso núm. 1.191/96 , sentencia que anulamos y, al resolver lo procedente, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las liquidaciones del Ayuntamiento de Madrid impugnadas, sin efectuar expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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