La aprobación de un nuevo proyecto de ley suelo y su incidencia en el derecho a la propiedad privada
| Autor | Francisca López Quetglas |
| Cargo | Real Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial |
| Páginas | 273-302 |
A mi familia, por su apoyo incondicional.
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La aprobación de un nuevo Proyecto de Ley del Suelo constituye sin duda una fuente inagotable de discusiones, opiniones, comentarios y estudios varios; la interdisciplinariedad de la materia que es objeto de regulación, y el interés social y económico que suscita, provoca que sean muchas las voces dispuestas en cualquier momento a alabar o a atacar su contenido, enriqueciendo con ello y dificultando al tiempo la tarea de gobernantes.1
La aparición de este nuevo Proyecto no podía ser menos, su capacidad ilusionante o, por el contrario, decepcionante, ha dado ya su pistoletazo de salida; por ello dedicar unos momentos a reflexionar y a valorar su oportunidad y contenido, creo merece la pena con independencia de cuál sea el resultado de su tramitación parlamentaria.
Me parece incuestionable que dicho Proyecto posee, al margen de futuras transformaciones, un valor intrínseco de extraordinario interés para el estudioso del Derecho civil, pues no puede olvidarse que todos y cada uno de los Proyectos de Suelo se sustentan sobre una misma piedra angular, el derecho de propiedad, y que sin duda sirven, cuando menos, para explicar la evolución que el mismo tiene en nuestro ordenamiento jurídico.
A estas alturas resulta innegable la crisis que afecta a las bases de este derecho, baste para ello con observar su evolución; probablemente nuestros antepasados no nos hubieran creído si les hubiéramos dicho que la condición de propietario no autorizaba por sí sola a edificar un terreno, algo que a día de hoy a nadie sorprende, y sin duda, futuras generaciones podrán llegar a asumir con absoluta normalidad, y sin ningún grado de indignación, que no dar el destino o el uso impuesto por una norma o el no cumplir con cierto deber de mantenimiento conlleva la privación del derecho de propiedad Page 274 sin posibilidad de combatir tal medida, sin necesidad de tramitar expediente expropiatorio y, por supuesto, sin que genere derecho a indemnización alguna, pues la distinción entre límites y limitaciones habrá borrado ya toda razón de ser, y dicha medida, lejos de considerarse una limitación, privación o sanción será considerada una simple delimitación del derecho de propiedad 2.
Impedir que esto pueda suceder, retrasar el momento en que acaezca o al menos evitar que nadie se sorprenda ante tales consecuencias, que no serían de extrañar dada la línea evolutiva marcada por los distintos poderes, constituye verdaderamente la razón de ser última de estas líneas.
Su objeto, reflexionar brevemente acerca de lo que supone al derecho de propiedad la aprobación de este Proyecto, cuestionando además la oportunidad de las razones que se supone lo justifican3. Limitaciones de todo orden me impiden analizar con detenimiento el contenido de la nueva normativa, atender doctrinalmente a las cuestiones que la misma suscita o incluso hacer referencia a todas las que puedan interesar a esta disciplina; por ello, trataré de ofrecer mi particular visión acerca del mismo, a modo de artículo de opinión, dejando de lado, siquiera sea por esta vez, otros aspectos de indudable interés científico. Page 275
Según observa R. Parejo Gamir: «En la historia del Derecho urbanístico español vuelve a aparecer una nueva Ley del Suelo, fenómeno éste que se repite regularmente con cierta periodicidad. Desde que en 1956 viera la luz la primera ley general del suelo, primera gran ley urbanística global en sentido moderno, es un fenómeno fácilmente apreciable el que cada varios años aparezca infaliblemente una ley urbanística nueva, total o parcial, y ello sin contar con la profusión de proyectos que no llegan a convertirse en ley. Las Leyes de 1975, de 1990, el texto refundido de 1992, la ley de valoraciones de 1998... constituyen ejemplos de esta inercia legislativa en materia urbanística que parecía ser una característica intrínseca de nuestro ordenamiento. Parecía, sin embargo, que esta situación debería haber sido superada a raíz de la peculiar interpretación que la jurisprudencia constitucional ha venido a dar de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia urbanística, a partir de la célebre sentencia STC 61/1997, que ocasionó un auténtico bouleversement en todo este terreno...»4
La aparición de este nuevo Proyecto permite sin duda afirmar que tal situación no ha sido superada, el fenómeno vuelve a repetirse no obstante los criterios jurisprudenciales que atribuyen a las Comunidades Autónomas las competencias en materia urbanística 5, ello, sin embargo, no creo permita concluir que la profusión legislativa en esta materia sea una característica intrínseca de nuestro ordenamiento, tal y como se explica a continuación.
La propia Exposición de Motivos del nuevo Proyecto admite que «en los últimos años el Estado ha legislado de una manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a caballo de sucesivos fallos constitucionales. Así, desde que Page 276 en 1992 se promulgara el último Texto Refundido estatal de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, se han sucedido seis reformas o innovaciones de diverso calado, además de las dos operaciones de «legislación negativa» en sendas Sentencias constitucionales, las número 61/1997 y 164/2001. No puede decirse que tan atropellada evolución -ocho innovaciones en doce años- constituya el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.»
Paradójicamente se observa cómo se está trasladando al plano legislativo lo que ya hace tiempo viene sucediendo en el mundo del fútbol, cada vez que el equipo no ofrece resultados positivos en pocas jornadas se produce un cambio de entrenador; así, de forma análoga, sucede en el plano legislativo; cuando se constata que la aprobación de una nueva normativa no es la panacea, y que no resuelve a corto plazo los problemas planteados, tal y como se creía en sus fases de elaboración, se aprueba una nueva normativa, y así sucesivamente 6. Tal fenómeno, no obstante, creo tampoco se da ya en puridad, al menos en cuanto a las esperanzas que genera la aprobación de nuevas normativas; así, a día de hoy, la confianza inicial, que al menos debiera existir en las fases de gestación y elaboración de los Proyectos, se extiende, casi exclusivamente, a lo loable y virtuoso de los principios, propósitos u objetivos que las inspiran, no trascendiendo a las soluciones normativas propuestas, cuya normatividad puede incluso ser cuestionada.
La necesidad de renovar constantemente el marco jurídico aplicable al suelo no creo que sea una característica intrínseca a nuestro ordenamiento jurídico ni a la materia en sí misma considerada, debiéndose más bien a la absoluta falta de respeto con que se acomete a día de hoy la función normativa, una de cuyas más palpables manifestaciones se encuentra en la llamada «motorización legislativa» 7. Reformas provisionales y urgentes, que lejos de afrontar con rigor tal tarea, la acometen sin reflexionar acerca de los problemas y Page 277 cuestiones que la realidad jurídica o sociológica plantean, de manera que ésta acaba inspirándose y respondiendo, casi exclusivamente, a intereses electoralistas.
Con ello se llega a normativas que no sólo es que no ofrezcan soluciones a los problemas de futuro, sino normalmente tan siquiera de presente; y cuya vigencia se anuda más a los distintos períodos de mandato de los Gobiernos que a las necesidades de la realidad social y jurídica a la que debe de aplicarse 8.
Y tales problemas no creo se disipen en el Proyecto presentado por afirmar que «esta situación no puede superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad. Para ello se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado.»
Expresiones que, en mi opinión, tan sólo...
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