STS, 3 de Julio de 2008

En el recurso contencioso administrativo núm. 340/02, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó sentencia con fecha 20 de julio de 2004, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimamos el recurso contencioso-administrtivo interpuesto por la Procuradora Dª Africa Martin Rico en nombre y representación de D. Jose Pablo, Dª Nieves, D. Luis Angel, Dª Rosario, D. Jesús Manuel y D. Juan Ignacio y en su virtud anulamos el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Majadahonda de 22 de enero de 2002 que aprobó definitivamente los Presupuestos Generales de la Corporación Municipal para el año 2.002, en lo referido a la financiación de las inversiones señaladas en el fundamento jurídico séptimo de la presente resolución en al (sic) con los recursos del patrimonio municipal del suelo y sin expresa imposición de las costas a ninguna de las partes."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Majadahonda, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 3 de diciembre de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de D. Jose Pablo, Dª Nieves, D. Luis Angel, Dª Rosario, D. Jesús Manuel y D. Juan Ignacio, formalizó el 26 de abril de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de fecha 10 de abril de 2008 se señaló para votación y fallo el 25 de junio de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal del Ayuntamiento de Majadahonda interpone recurso de casación 4921/2005 contra la sentencia de 20 de julio de 2004 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la que acordó estimar el recurso contencioso-administrativo 340/ 2002 interpuesto por D. Jose Pablo, Doña Nieves, don Luis Angel, Doña Rosario, Don Jesús Manuel y Don Juan Ignacio contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Majadahonda de 22 de enero de 2002 que aprobó definitivamente los Presupuestos Generales de la Corporación Municipal para el año 2002. Resolvió la Sala anular el antedicho Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Majadahonda de 22 de enero de 2.002 que aprobó definitivamente los Presupuestos Generales de la Corporación Municipal para el año 2.002, en lo referido a la financiación de las inversiones señaladas en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER fundamento mientras en el SEGUNDO hace mención a su sentencia de 3 de junio de 2004 dictada en el recurso contencioso administrativo 171/2001 interpuesto por los mismos recurrentes contra la aprobación del presupuesto general del mismo municipio pero respecto a la anualidad 2001.

Ya en el TERCERO reproduce la sentencia antes mencionada centrada en el examen de la alegada aprobación de presupuestos previendo financiación de gastos de inversión ajenos al mantenimiento y ampliación del patrimonio municipal del suelo con la venta de bienes pertenecientes al mismo. Analiza que en el presente supuestos se consignaron en el presupuesto, en el apartado de ingresos, unos procedentes del producto de las parcelas que deben integrar el Patrimonio Municipal del suelo sin que la cantidad resultante se consignase como gasto para su conservación y ampliación, conforme art. 276.2 y 280. 1. de la Ley del Suelo de 1992.

Añade en el CUARTO que también conforme al art. 112.1 de la Ley 9/95 de la Comunidad de Madrid la constitución del patrimonio municipal del suelo es obligada para los Ayuntamientos.

En el QUINTO reseña la entrada en vigor de la Ley Territorial de Madrid 9/2001, de 17 de julio por lo que razona sobre los efectos de la STC 61/1997, de 20 de marzo concluyendo con la aplicación del derecho estatal preautonómico, si bien en la comunidad de Madrid actualmente se encuentra en vigor la norma del parlamento autonómico antes mencionada. Argumenta que debe partirse de la nueva regulación del art. 173 apartado segundo de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece que el patrimonio público de suelo tendrá carácter de patrimonio separado del restante patrimonio de la Administración titular, quedando vinculado a sus fines específicos.

En el SEXTO evalúa si las inversiones que en los Presupuestos Generales de la Corporación Municipal para el año 2002 pretende financiar con la enajenación de la Parcela NUM000 y con la sustitución en metálico del aprovechamiento urbanístico obtenido en el Carril del Tejar, se ajustan a los fines prevenidos en el artículo 177 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Afirma conforme a lo señalado por la STS de 31 de octubre de 2001 que el interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido.

Mientras en el SEPTIMO "En aplicación de dicha doctrina el Tribunal entiende que las inversiones siguientes si pueden encuadrarse en los fines prevenidos en el artículo 176 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid : a) Obras de obras del zonas verdes en Carretera del Plantío y Avd. de España, Reformas en parques de Clamart, Vaguada del Arcipreste y Parque del Esquinazo, Reforma de otros Parques pues se refieren a actuaciones de Conservación o mejora del medio ambiente b) Desvío de colector de aguas en la Calle Poniente, Desvío del colector de aguas de la Calle Pinos, Ampliación de estación de bombeo Área de oportunidad y resto de la instalación de recogida neumática de basuras en los Negrillos, infraestructuras en el casco urbano, conexión emisario de Madrid, infraestructuras en Avenida de España. Infraestructuras en vías publicas, las obras de saneamiento contenidas en el Convenio Canal de Isabel para las aguas residuales pueden comprenderse en actuaciones públicas para la ejecución, en su caso, de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. El resto de las inversiones no pueden encuadrase en los fines prevenidos en el artículo 176 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, no puede pretenderse que actuaciones como las de Adaptación de columnas de iluminación a la normativa, Numeración de farolas, Reposición ordinaria de alumbrado y otros, Reposición de tapas, válvulas de deposito reguladores en Calle Mistral, Obras de cerramiento del hueco de la escalera ajardinamiento, cerramiento de acceso a biblioteca y otros. Obras de impermeabilización de la cubierta revestimientos exteriores y climatización de la Casa de la Cultura, Obras en caseta de voley playa, cubierta de gradas pista de atletismo, cerramientos del campo municipal de La Oliva, polideportivo del Tejar y la Sacedilla, pista de baloncesto de la Sacedilla, rocódromo y pista de patinaje, Megafonía en La Oliva y Huerta Vieja, Aire acondicionado en San Pio X, bomba de calor y cerraduras en Huerta vieja, Obras en los vestuarios de Príncipe Felipe, Obras de reposición en Pista Delta. Obras de reposición en polideportivo El Tejar Diversas reparaciones en el centro Juvenil, Rotonda, y mantenimiento de vías públicas y medianas en Calle Rosalía de Castro y Trav. de Avd. de España y otras. Dichas actuaciones no pueden conceptuarse de actuaciones públicas para la en su caso, de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, se trata en de meras reparaciones que tampoco pueden conceptuarse como actuaciones de interés social en el sentido anteriormente señalado".

Finalmente en el OCTAVO declara la estimación del recurso aunque el fallo lo limita a lo expuesto en el FJ 7º.

Un primer motivo se articula al amparo del art. 88.1.d. de la LJCA. Denuncia infracción del artículo 149.1 y 3 de la CE, en relación con la disposición derogatoria única, párrafo primero, de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones y con los artículos 276 y 280 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, TRLS/1992, por el que se aprobó el Texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

Sostiene el recurrente que la Sala de Madrid olvidó la vigencia continuada de los arts. 276 y 280 de la TRLS/1992 tras la STC 61/1997, de 20 de marzo que no han sido desplazados por los preceptos autonómicos. Argumento que utiliza para manifestar queda despejado el camino para el segundo motivo.

Se opone al motivo la parte recurrida pues sostiene que la norma aplicable es el art. 276.2 y no el art. 280.1. TRLS/1992. Cita la STS de 25 de octubre de 2001 como esencial en la cuestión debatida, así como la STS de 2 de noviembre de 1995, 2 de noviembre de 2001, 7 de noviembre de 2002.

Un segundo motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA denuncia infracción del art. 280.1. TRLS/1992. Arguye interpretación errónea del articulo 280.1 cuando se niega interés social a las inversiones rechazadas: mejoras del alumbramiento público, mejora viales, mejora dotaciones culturales, mejoras dotaciones deportivas.

Rechaza asimismo el motivo la parte recurrida pues insiste en que no es el art. 280 el que regula la cuestión sino el 276.2 TRLS/ 1992.

Con carácter previo al examen de los motivos dejamos constancia del resultado de dos actuaciones judiciales mencionadas en el presente recurso de casación por una u otra parte.

Por un lado, que la sentencia de 3 de junio de 2004 dictada por el TSJ Madrid en el recurso contencioso administrativo 171/2001, que reproduce la sentencia aquí impugnada, devino firme. Así fue declarado desierto el recurso de casación interpuesto contra la misma mediante auto de 10 de enero de 2005, dictado en el recurso de casación 9649/2004, reiterado el 19 de mayo siguiente al desestimarse el recurso de súplica.

Por otro, que mediante sentencia de 21 de julio de 2006 dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 77/2005 se declaró no haber lugar al formulado por don Jose Pablo, doña Nieves, don Luis Angel, dona Rosario, Don Jesús Manuel y don Juan Ignacio, contra la sentencia de 20 de julio de 2004 recaída en el recurso 340/2002 al no ser firme en el momento de su interposición la sentencia citada de contraste -la de 3 de junio de 2004 antes mencionada-. Por tanto ha devenido firme para los mismos los pronunciamientos de los que discrepaban al tratarse de una sentencia estimatoria parcial.

La cuestión sometida a nuestra consideración tiene una pacifica jurisprudencia en el sentido mantenido por la parte recurrida.

Se parte de un texto legal que, difícilmente, puede admitir una interpretación como la pretendida por el Ayuntamiento recurrente.

Recordemos que el contenido del artículo 276.2 del TRLS/ 1992 subsiste. Ni fue declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997, de 20 de Marzo, ni tampoco abrogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril del Régimen del Suelo y Valoraciones.

Subrayemos que la citada norma dice que "los bienes de Patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos (...) se destinarán a la conservación y ampliación del mismo".

Precepto que, en lo esencial se reproduce en el art. 38 del RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo.

Nos hallamos frente a una cuestión ampliamente tratada por este Tribunal en múltiples sentencias como recuerda la STS de 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002. Así en la de 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998, se citan los pronunciamientos anteriores de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002, invocadas por la parte recurrida, respecto a la "imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales".

Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991, 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que "El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del TRLS ). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992 ). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, (artículo 3-1 del Código Civil ), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales".

Tal consolidada interpretación ha impedido pudiera pueda prosperar una pretensión municipal de que la compra de un edificio para el Servicio Municipal de Hacienda con lo obtenido de la venta de las parcelas del patrimonio municipal del suelo encaje en tal disposición de la legislación urbanística (STS 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002 ).

Si la normativa urbanística establece un fin último como es el destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento urbanístico a él debemos atenernos sin que quepa interpretaciones flexibles en una disposición tan clara como la aquí concernida.

Volvamos a una de las sentencias más arriba mencionadas, la de 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996, en la que se afirmaba que en cuanto al concepto de "interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la C.E., que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".

En tal línea es significativo que la antes citada sentencia de 2 de noviembre de 1995 había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc.

En idéntico sentido la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1. TRLS/1992.

Si atendemos a la hermenéutica expuesta no ofrece duda la aplicación del art. 276.2 de la TRLS/1992. Se parte de la existencia de unos bienes adscritos al patrimonio municipal del suelo que han sido objeto de venta por lo que los ingresos obtenidos tras su enajenación han de destinarse a la conservación y ampliación del meritado patrimonio separado.

Ello conduce a que independientemente de que pudiera reputarse loable el destino para mejoras del alumbrado o de viales no es tal la previsión contemplada por el legislador para la venta de los bienes de tal naturaleza. Ello veda acudir al art. 280 TRLS/1992.

Resulta una interpretación extensiva, no pretendida por el legislador, que los otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico, además de la construcción de viviendas destinadas a algún régimen de protección pública contemplado en el art. 280.1. TRLS/1992, al regular el destino de los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, pueda ser traspuesto al art. 276.2 cuyo tenor es taxativo. Ambos preceptos responden a finalidades distintas: el primero se refiere a cambios de uso y el segundo a enajenación.

No se acogen los motivos.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,