El aprendizaje de las crisis y la política de reforma
| Autor | Arjen Boin - Paul?T Hart - Eric Stern - Beng Sundelius |
| Cargo del Autor | Profesor Asociado en la Universidad de Leiden, Departamento de Administración Pública. - Senior fellow, Escuela de Investigación de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Australia. - Director de CRISMART, Profesor interino en el Colegio Sueco de Defensa Nacional. - Director Fundador de CRISMART y Profesor en la Universidad de Uppsala. Es... |
| Páginas | 141-163 |
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La era posterior al 11 de Septiembre ha visto nuevas políticas, cambios legales, e innovaciones institucionales muy importantes que fueron impulsadas a través de los procesos legislativos en los Estados Unidos, la Unión Europea y muchos otros países a una velocidad sin precedentes. En los EE.UU., la denominada Ley Patriota fue aprobada casi por unanimidad, promulgando cambios de política en el sistema judicial, en el manejo de inmigrantes y extranjeros residentes, y en el reparto de fondos del gobierno para la seguridad nacional y la protección pública. En un esfuerzo de reorganización administrativa muy importante varias agencias relacionadas con la seguridad se fusionaron de un plumazo en el inmenso Departamento de Seguridad Interior. El departamento alberga 170.000 empleados y tiene amplias responsabilidades en prepararse para y afrontar diferentes contingencias de crisis1.
La Unión Europea aprendió y cambió también: el alcance y la profundidad de la cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior han progresado notablemente desde el 11 de Septiembre y Madrid. Se ha aceptado una definición uniforme de terrorismo; se han ampliado las normas de extradición para los crímenes potencialmente relacionados con el terrorismo. Las unidades de la policía pueden seguir a criminales sospechosos a través de las fronteras nacionales y, si es necesario, actuar con plena autoridad en suelo extranjero. Se ha reforzado Europol, la agencia europea para la cooperación de la policía, y Eurojust, una agencia similar diseñada para promover la cooperación en la acusación pública, está en preparación. La UE ha concedido también la más alta prioridad a la protección de sus fronteras externas; los nuevos Estados miembros reciben fuertes
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apoyos para actualizar sus capacidades de control de fronteras. Una cláusula de solidaridad para la ayuda mutua en los ataques terroristas se ha formulado para su inclusión en la nueva, por ahora elusiva, Constitución de la UE.
La sabiduría convencional sostiene que el progreso requiere aprender del fracaso. Las crisis proporcionan oportunidades bien definidas para aprender y adaptarse, o así se supone en general. En un mundo perfecto, las lecciones correctas aparecen y los responsables políticos adaptan sus organizaciones y sus políticas en consecuencia.
Sin embargo, el mundo real no vive siempre de acuerdo con la sabiduría convencional. En primer lugar, no es tan fácil decidir qué es lo que fue mal y qué debería ser adaptado para impedir que crisis similares sucedan otra vez. Muchas lecciones diferentes y a veces contradictorias se destilan a menudo de la misma experiencia de crisis. Además, no es fácil tener partes interesadas que se pongan de acuerdo sobre cuáles son las enseñanzas correctas. Como hemos visto en el capítulo previo, el período posterior a la crisis no es necesariamente de unidad e investigación abierta. La política de confrontación del período subsiguiente afectará a la identificación y la selección de las lecciones a aprender de la crisis: incluso cuando hay acuerdo sobre la adopción de ciertas medidas, no hay garantía de que las enseñanzas aprendidas serán implantadas de hecho.
Con todo, está claro que los gobiernos pueden aprender de las crisis y lo hacen. Lapregunta clavede este capítulo es qué explica la capacidad de aprender las lecciones apropiadas y de implantar las enseñanzas aprendidas. Hay dos aspectos en esta pregunta: «cuestionamiento» y «poder»2. El aspecto de «cuestionamiento» remite a la capacidad para aprender: ¿qué fue mal, por qué y qué tiene que cambiarse con el propósito de que no ocurra otra vez La dimensión de «poder» está relacionada con la capacidad de reformarse: ¿los responsables políticos pueden provocar cambios sustantivos como consecuencia de una crisis
Un liderazgo fuerte durante la crisis no se traduce necesariamente en la gestión eficaz de los procesos de aprendizaje y reforma posteriores. El aprendizaje es un proceso increíblemente complicado, aún más en el contexto de organizaciones públicas y alta política posterior a la crisis. La puesta en práctica de las lecciones aprendidas plantea retos completamente diferentes: la investigación en reformas administrativas y de política pública muestra cuán difícil es romper la sujeción de la habitual política incrementalista e implantar cambios más trascendentales3. Nuestraproposición fundamentales que la capacidad de los gobiernos para aprender y cambiar después de las crisis es constreñida por las ten-
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siones fundamentales que existen entre los imperativos de la gestión política de la crisis y los de extracción eficaz de lecciones y el arte de la reforma.
Nuestro argumento se desarrolla en cuatro pasos. Empezamos analizando las oportunidades y las restricciones que las crisis implican para el aprendizaje gubernamental. Explicamos luego cómo la política del período subsiguiente a la crisis crea oportunidades para que las partes interesadas impulsen cambios drásticos de política pública que pueden tener poco que ver con las lecciones aprendidas. También explicamos, en contra de la opinión ortodoxa, por qué muchos líderes evitan la utilización de las oportunidades de reforma y por qué eso puede ser una estrategia inteligente para ellos. La parte final de nuestro argumento nos lleva a lo que es quizá una conclusión algo pesimista, cuando postulamos nuestra afirmación de que arte del liderazgo de crisis, del aprendizaje y de la reforma requieren típicamente cualificaciones y estrategias que están en desacuerdo entre sí.
Se suele pensar que las crisis estimulan el aprendizaje. Esto es especialmente cierto en la concepción de las crisis como amenazas a unstatu quovalioso para el conjunto, inducidas exógenamente y experimentadas en común. En tales situaciones —donde no surgen asuntos políticos e institucionales espinosos y todas las partes interesadas tratan de asegurar que esa adversidad no puede repetirse nunca más— «el aprendizaje es un concepto dorado: todo el mundo está a favor»4.
Los estudiosos del gobierno han definido el aprendizaje de muchas maneras diferentes, pero la mayoría estaría de acuerdo en que implica esfuerzos intencionales de (re-) examinar, (re-) evaluar y (re-) calibrar las creencias, las políticas, y los arreglos institucionales existentes y propuestos. La característica distintiva del aprendizaje de otras formas de la actividad gubernamental es que trae consigo «cuestionamiento»: recoger nueva información e ideas, y aplicarlas a las cuestiones de política pública, creando las condiciones bajo las que todo ello puede tener lugar5. Para aprender, los gobiernos tienen que tener no sólo alguna capacidad institucional para la extracción de enseñanzas sino también una motivación (sostenida) de emplear esta capacidad y trabajar con sus productos6.
Una capacidad de aprendizaje bien desarrollada combina al menos tres tipos de enseñanza7. El primer tipo esel basado en la experiencia. La exposición di-
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recta a una crisis es una experiencia poderosa y para alguno literalmente inolvidable. Los recuerdos vividos pueden permitir que un individuo u organización desarrollen discernimientos con respecto a las causas de la crisis y a los efectos de la operación para afrontarla. El aprendizaje experimental presupone la memoria: la grabación ordenada, los recuerdos y la recuperación de los even-tos y las acciones anteriores. Además, requiere alguna suerte de mecanismo para convertir los recuerdos en enseñanzas8. Este tipo de aprendizaje ocurre con más naturalidad dentro de profesiones que más o menos rutinariamente afrontan ciertas clases de crisis mediante procedimientos normalizados para grabar y reexaminar la experiencia pasada.
Con todo, relativamente pocos líderes públicos afrontan más de una o dos crisis en sus carreras y, por tanto, su experiencia personal suele ser limitada. Los ejercicios de crisis les dan algunas impresiones indirectas, como lo hacen las historias e informes sobre cómo gestionaron las crisis recientes y anteriores sus homólogos. Estos son, por supuesto, nada más que complementos a la auténtica experiencia.
Una forma complementaria de aprendizaje esel basado en la explicación. El aprendizaje se convierte entonces en una búsqueda racional-científica acerca de las causas del fracaso y sobre los efectos de la respuesta. Este tipo de aprendizaje requiere una masa crítica de personas cualificadas en obtener relaciones causa-efecto y determinar su validez. También supone un considerable nivel de autonomía para proteger a estos «auditores de crisis» de la interferencia política. Además, requiere el tiempo y los recursos para permitirles hacer su trabajo de una manera pausada y meticulosa. Algunos comités de investigación se las arreglan para hacer todo esto de hecho. Algunas organizaciones han establecido su propia maquinaria para generar aprendizaje basado en la explicación. Por ejemplo, la NASA tiene una capacidad institucionalizada de estudiar y explicar las causas de incluso los menores fallos9.
Un tercer tipo de aprendizaje esel basado en la competencia o la cualificación. Cuando una crisis expone un déficit entre una amenaza y la capacidad gubernamental de afrontarla —las crisis hacen...
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