La Aportación de Estados Unidos a las operaciones internacionales de mantenimiento de la Paz
| Autor | Alfonso J. Iglesias Velasco |
| Cargo | Profesor asociado de Derecho internacional público de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 131-165 |
Page 131
Estados Unidos es el principal deudor en la financiación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de sus operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs), pero también es cierto que es su principal contribuyente con notable diferencia sobre el resto de los Estados miembros de la Organización universal. El objeto de estudio de este artículo consiste en analizar la aportación que realiza Estados Unidos a estas misiones internacionales de mantenimiento de la paz. En este sentido, y comoquiera que el papel de las Fuerzas Armadas estadounidenses en las operaciones de paz de las Naciones Unidas es una cuestión más política que jurídica, vamos a estudiar primeramente el contexto legal de ese país, junto con la distribución de competencias entre los poderes legislativo y ejecutivo estadounidenses, para pasar luego a centrarnos en su participación en las misiones de paz de la ONU y, en concreto, examinar con mayor profundidad los elementos de un instrumento trascendental de la política nacional estadounidense en esta materia, la Directiva Decisión Presidencial 25 de mayo de 1994, que incluye algunos criterios rigurosos de revisión del apoyo o la participación norteamericana en dichas operaciones, al considerarlas como un medio de posible promoción de los intereses de seguridad nacional.
Page 132
La participación de este país en las operaciones de mantenimiento de la paz -principalmente de Naciones Unidas- se encuentra enmarcada en una estructura jurídica comprehensiva recogida en la Carta de Naciones Unidas, las resoluciones del Consejo de Seguridad, la Constitución de Estados Unidos, y diversos cuerpos legales domésticos, como la Ley de Participación en Naciones Unidas o la Ley de Asistencia Exterior1; y en este sentido, vamos en primer lugar a estudiar de forma más pormenorizada este marco jurídico propio norteamericano:
-
En primer lugar, y si bien el Congreso cuenta con el poder de declarar la guerra2, el Presidente disfruta de una amplia autoridad constitucional independiente, en su calidad de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas3 y Jefe del Poder Ejecutivo con responsabilidad de dirección de los asuntos exteriores estadounidenses -donde disfruta de un grado mayor de libertad y discrecionalidad que en los temas internos y posee capacidad de celebración de tratados internacionales con el consentimiento del Senado4-, para desplegar fuerzas militares en orden a tomar parte en, o apoyar, operaciones de paz, cuando él lo considere necesario para proteger ciudadanos de ese país u otros intereses de seguridad nacional de Estados Unidos, como por ejemplo sucedió con el despliegue de tropas norteamericanas en Somalia o en Haití5. A partir del texto constitucional, los Poderes Legislativo y Ejecutivo se han visto compelidos a buscar un equilibrio entre ellos enPage 133 la conducción de las relaciones exteriores que resultara compatible con las necesidades políticas6. Con el tiempo, se ha ido expandiendo la autoridad constitucional del Presidente debido en gran parte a no haberse enfrentado a restricciones ni obstáculos jurídicos de consideración al emprender acciones militares independientes, en el sentido de contar con el asentimiento consuetudinario del Congreso y la ausencia de doctrina judicial alguna de control, hasta el punto de considerarse legitimado a reclamar amplios poderes en la conducción de la guerra7.
-
En segundo lugar, la Ley de Participación en Naciones Unidas de 1945 (enmendada en 1949)8, subraya la autoridad constitucional y legislativa delPage 134 Presidente de Estados Unidos, al ser el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, para apoyar y participar en operaciones de paz de la ONU. En concreto, el Presidente está autorizado a negociar acuerdos especiales con el Consejo de Seguridad onusiano en virtud del artículo 43 de la Carta de Naciones Unidas, al objeto de poner a su disposición algunas unidades de sus Fuerzas Armadas. La conclusión de estos acuerdos especiales estará sujeta a su aprobación legislativa por el Congreso9, pero ya no será necesaria autorización legislativa adicional cada vez que el Presidente desee disponer únicamente de las fuerzas militares previstas en ese acuerdo ex artículo 43 -y sólo esas fuerzas, facilidades y asistencia ya fijadas convencionalmente- ante cada petición concreta del Consejo de Seguridad10. Por otro lado, el Presidente también puede, a solicitud de Naciones Unidas y si él lo considera compatible con el interés nacional, autorizar diversos modos de apoyo a las actividades de Naciones Unidas que estén específicamente dirigidas al arreglo pacífico de las controversias y no supongan el empleo de fuerzas militares previsto en el Capítulo VII de la Carta de San Francisco -y por tanto sin precisar autorización previa del Congreso-, como por ejemplo, proporcionar a la ONU distinto personal de las Fuerzas Armadas estadounidenses para servir en calidad de observadores, guardias u otro puesto no de combate, hasta un límite máximo total de 1.000 efectivos de forma simultánea (artículo 7.a de la Ley de Participación, tras su enmienda de 1949)11; de hecho, dicho artículo 7.a de la Ley de ParticipaciónPage 135 constituye la disposición normativa más fácilmente utilizable como base jurídica del despliegue de militares estadounidenses en las OMPs de Naciones Unidas, verbigracia en la operación de mantenimiento preventivo de la paz en la República ex-Yugoslava de Macedonia12. Sin embargo, no todos los autores están de acuerdo en que el Presidente tenga autoridad para desplegar unilateralmente - sin autorización del Congreso- fuerzas militares estadounidenses en OMPs de Naciones Unidas, llegando a remontarse al rechazo del Senado a autorizar la ratificación del Pacto de la Sociedad de Naciones13.
Asimismo, el Presidente está autorizado a facilitar servicios, medios u otra asistencia del Departamento de Defensa, o destinar sus fondos para la adquisición y/o sustitución de dicho material, servicios o facilidades14. En la práctica, el Presidente ha venido utilizando esos poderes para suministrar personal, material, transporte aéreo u otros servicios en el apoyo a distintas operaciones de paz de Naciones Unidas, como las de Somalia, Mozambique o Bosnia-Herzegovina. Como vemos, esta Ley de Participación resultó el fruto de un esfuerzo intenso de cooperación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en la distribución de competencias para la participación de fuerzas armadas en operaciones militares de Naciones Unidas15.
Page 136
-
La Ley de Asistencia Exterior de 1961, así como la legislación anual de autorización y asignación presupuestaria para el programa de asistencia al extranjero, recoge diversas potestades legales para la participación estadounidense en misiones de paz, como por ejemplo el suministro, a través de las leyes presupuestarias anuales, de asistencia a países amigos y organizaciones regionales para operaciones de mantenimiento de la paz y otros programas de relevancia para los intereses de seguridad nacional, ya sea en el marco de Naciones Unidas u otro posible (art.551 de la Ley de Asistencia Exterior); esta facultad ha sido empleada por ejemplo para financiar las contribuciones voluntarias norteamericanas a las operaciones de paz de la ONU16. Asimismo, cualquier departamento esta autorizado a prestar servicios y mercancías a países aliados y organizaciones internacionales en orden a alcanzar los objetivos de algunas disposiciones de la propia Ley, como por ejemplo las cláusulas sobre mantenimiento de la pazart.607 de la Ley de Asistencia Exterior-, lo que verbigracia se hizo en Somalia. Además, el jefe de cualquier departamento puede asignar personal propio para servir en la plantilla de una organización internacional, o para prestar servicio o asesoramiento técnico, científico o profesional a -o en cooperación con- cualquier organización internacional, con arreglo a los propósitos de la vigente Ley de Asistencia Exterior; ello permite destinar personal militar o civil norteamericano a misiones de paz o para el suministro de servicios técnicos, ya sea o no sobre bases reembolsables (arts.628 y 630), lo que se ha concretado en la asignación de personal logístico del Departamento de Defensa a diversas OMPs de Naciones Unidas17. Y también el Título 10 del Código Legal de Estados Unidos, al autorizar el suministro de artículos excedentes para asistencia humanitaria, puede ser empleado en el apoyo a las misiones de paz18.
-
Otras normas jurídicas relevantes en la materia son por ejemplo las leyes anuales de autorización y asignaciones del Departamento de Estado y de la Defensa Nacional, que proveen fondos a través de diversas partidas presupuestarias -como la Cuenta de Contribuciones del Estado para las ActividadesPage 137 Internacionales de Mantenimiento de la Paz- para pagar las cuotas nacionales a las OMPs de Naciones Unidas y para asistencia material y financiera a estas misiones, ya sean de la ONU o de organizaciones regionales.
Durante años se ha sostenido un intenso debate institucional y doctrinal sobre la distribución de los poderes de guerra entre el Congreso y el Presidente: por ejemplo, en el caso de que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas haya aprobado o recomendado el uso colectivo de la fuerza, ¿se infringiría la potestad constitucional del Congreso de declarar la guerra si fuerzas estadounidenses fueran colocadas al mando del Consejo de Seguridad?19. En esta materia no queda suficientemente clara la separación de poderes entre ambos órganos constitucionales americanos, y...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba