Aportacion al estudio de la uniformidad
| Autor | Lourdes Soria Sesé |
| Páginas | 1291-1311 |
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La conformación que adquieren los municipios durante el siglo XVII se opera a través de una línea fundamental de actuación que siguen los concejos en su ordenación jurídica: la que conduce a la superación de la diversidad normativa propia de los períodos anteriores en favor de la uniformidad de ordenamientos. Es ésta una línea que dota de originalidad y personalidad propia al Derecho local de la época, otorgándole carácter diferenciado con respecto al del siglo XVI e incluso al de comienzos del siglo XVII.
La fuerte tendencia hacia la uniformidad no es evidentemente sino una manifestación más de un fenómeno con un dilatado ámbito de incidencia tanto territorial como sectorial. Ciñéndonos al caso español y a la materia municipal, que es la que nos interesa, los tratadistas de los siglos XVIII y XIX, y la propia investigación ius-histórica hasta fechas recientes, han propendido a situar ese fenómeno de la uniformización local en el siglo XVIII, haciéndolo coincidir con la instauración de la «nueva planta» municipal por la Monarquía borbónica.
Consecuentemente, se acostumbra a contemplar el régimen municipal de los siglos XVI y XVII, el de la Monarquía austríaca, como si constituyera un bloque homogéneo dotado de características comunes, irrelevantemente alteradas en elPage 1292 transcurso de esos dos siglos. Así, por ejemplo, un clásico como Santayana viene a decir1 que el municipio no experimentó ninguna reforma hasta mediados del XVIII, arrastrando hasta entonces todos los problemas de la época de los Austrias.
En cuanto a la investigación ius-histórica reciente, González Alonso2 admite ciertos precedentes en el siglo XVII que van en el sentido de las postenores reformas borbónicas, aunque fuera la Monarquía del XVIII la que impusiera de forma efectiva la uniformización y la centralización de las entidades locales. Merchán3 considera que en algunas ciudades muy representativas de Castilla existen unas líneas diferenciadoras claras entre el régimen del siglo XVI y el del XVII, y una pretensión de unificación de los distintos municipios castellanos por parte de la Corona.
En cualquier situación o lugar la cuestión de la uniformización local se plantea sobre la base de la previa existencia de una pluralidad normativa que les es propia a los municipios desde la Baja Edad Media, es decir, desde que los concejos ejercitan la potestad de darse ordenanzas. También a este respecto el ámbito en el que es típica la diversidad municipal tiene una dilatada extensión territorial, que cuando menos abarca a ciertos países de tradición jurídica romanista, como es el caso de Francia y de España.
Hay que tener no obstante en cuenta que la diversidad puede tener sus limitaciones en la existencia de modelos a los que se ajustan varios municipios y de elementos comunes a una determinada zona o reino4.
En el caso de Guipúzcoa, que es al que voy a referirme, la diversidad normativa, política y en materia de gestión son características generales de los municipios desde finales del siglo XV y a lo largo del XVI. Diversidad a la que no estorba la existencia de rasgos comunes a todos o la mayoría de los municipios, puesto que en definitiva las entidades locales tienen necesidades similares, luego las instituciones jurídicas instrumentadas para satisfacerlas son también similares. A lo que hay que añadir desde finales de la Edad Media el esfuerzo uniformizador llevado a cabo en este sentido por la Corona de Castilla, con un objetivo que enPage 1293 cierta medida era de índole instrumental, en orden a la mejor gobernabilidad interna de los municipios, pero también tenía un claro propósito político de centralización y mayor control del rey sobre las oligarquías locales.
Ahora bien, ello no obstante, existían en el ámbito guipuzcoano importantes diferencias normativas entre los distintos municipios, lo que se traducía en diversas modalidades de organización de la representación política, de gestión de los recursos económicos y de ordenación urbana. Y de ahí que pueda hablarse de la coexistencia de distintos modelos normativos en la primera etapa de formación del municipio guipuzcoano moderno5. A lo que se suman las profundas diferencias existentes entre los municipios según la magnitud del ámbito sobre el que ejercen su jurisdicción y la relevancia política que tienen en Juntas y en la Corte.
Es esta diversidad que caracteriza a los siglos XV y XVI la que va a desaparecer en el transcurso del XVII debido a una progresiva superación de las anteriores diferencias tanto más pronunciada cuanto más nos adentramos en dicho siglo.
Nos fijaremos únicamente en aquellas modificaciones que dando como resultado la uniformización normativa se operan en los campos de actuación municipal más significativos y fundamentales.
En lo que hace al régimen gubernativo, las modificaciones van a afectar a los propios órganos concejiles, a los sistemas de designación de oficios y a la misma estructura del cabildo.
En la Guipúzcoa de comienzos del siglo XVII perduraba todavía el concejo abierto, órgano que en el resto del Reino de Castilla había sido arrumbado ya para la Baja Edad Media o que subsistía sólo en entidades territoriales menores, no dotadas de competencia para el ejercicio de la jurisdicción. En Guipúzcoa su desnaturalización y virtual desaparición va a producirse precisamente durante el XVII.
De facto
esta desaparición se había ido ya produciendo en los grandes municipios guipuzcoanos a lo largo de la centuria anterior, pero el régimen de representación popular se mantenía bien vivo en los demás municipios para múltiples cuestiones de importancia, mientras que la gestión gubernativa cotidiana quedaba reservada al gobierno cerrado o regimiento.
Es a estos pequeños municipios a los que va afectando la anulación del concejo abierto en el siglo XVII. No se suprime formalmente, pero se le van sustrayendo competencias en favor de órganos de participación vecinal limitada, o simplemente el regimiento municipal no lo convoca, dejándole morir por inacti-Page 1294vidad. En consecuencia, con referencia al conjunto de Guipúzcoa, ello se traduce en una generalización de los órganos de representación restringida.
Existirán, no obstante, serios intentos para frenar su decadencia, para revita-lizar el viejo organismo, pero estos intentos, realizados por vía normativa, estaban destinados a fracasar en el plano de las realizaciones. Lo único que he podido constatar con posterioridad a su formulación es una mayor lentitud en el declive, la obtención de una estabilidad en el número de los asistentes a los concejos abiertos, que había disminuido alarmantemente en las décadas centrales del siglo XVII, pero en modo alguno una recuperación de las cotas anteriores a finales del XVII, ni en cuanto a la calidad y cantidad de los participantes ni en lo que respecta a la frecuencia de asambleas celebradas 6.
Tampoco parece que lo que se perseguía era una vuelta al antiguo concejo abierto característico de sistemas precedentes, pues resultaría falto de sentido en el contexto social e institucional de la época. Se trataba más bien de asegurarse la supervivencia del régimen vigente en aceptables condiciones de funcionamiento, para las que se requería la periódica colaboración de al menos un cierto contingente de los admitidos a cargos públicos, a fin de compartir honores, responsabilidades y obligaciones inherentes a la participación en los órganos de gobierno colegiados, entre los que se contaba el concejo abierto, y al desempeño de oficios, cuyo relevo anual había que garantizar.
En cuanto a la designación de oficios, el rasgo uniformizador fundamental es la progresiva adopción de un único tipo de sistema electivo, el utilizado por San Sebastián, quien termina de configurarlo en sus Ordenanzas de 1511. Sistema que será el típico de los municipios que siguen el modelo de San Sebastián en el siglo XVI, y que acaba convirtiéndose en el XVII en el de la generalidad de los municipios guipuzcoanos, quienes progresivamente van abandonando el sistema por ellos adoptado en el momento de la instauración del concejo cerrado, ya fuera la cooptación, el sufragio o el sorteo.
Este sistema de San Sebastián primero y guipuzcoano después consistía en una mezcla de insaculación y sorteo: el cuerpo electoral estaba constituido por todos aquellos vecinos que cumplían una serie de bien estipulados requisitos de tipo personal, lo que les permitía figurar en un padrón previsto a tal efecto y entrar por ello en suertes para ser uno de los ocho electores, entre cuyos elegidos la suerte decidía de nuevo a quiénes correspondía desempeñar el año en cuestión los cargos públicos.Page 1295
La tercera modificación sustancial que afecta al régimen gubernativo se produce en la composición del regimiento. Su diversidad, rasgo característico del siglo XVI, va a ir atenuándose en el XVII al esbozarse una tendencia hacia la simplificación en el aspecto cualitativo y, sobre todo, en el cuantitativo. Los primeros síntomas aparecen, a finales del siglo XVI, bajo la forma de ciertos cambios de denominación, en particular la utilización del término regidores con preferencia o en sustitución de otros empleados hasta entonces. Ya en el siglo XVII, la tendencia se concreta al reducirse en varios municipios el número de oficiales. Es lo que ocurre en el cabildo de Azpeitia, en 1625-1636, donde sus miembros pasan de diez a siete; en el de Rentería, en 1644, que, conservando sus dos jurados mayores, se limita a un solo alcalde, en lugar de dos, y a dos en vez de tres regidores7; y en el de Azcoitia, en 1695, que prescinde de uno de sus dos...
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