La aplicación de la ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y los titulos competenciales del estado
| Autor | José Manuel Díaz Lema |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid |
| Páginas | 42-62 |
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A tenor de lo establecido en la Disposición final cuarta , la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo ha entrado en vigor el día 1 de julio de 2007. Sería engañoso, no obstante, creer que todo el texto legal es de inmediata aplicación. En unos casos, el mismo legislador estatal establece normas transitorias en el sentido habitual, manteniendo temporalmente en vigor el precedente Derecho estatal: así sucede en la Disposición transitoria tercera, que ordena valorar los terrenos urbanizables delimitados que estén siendo transformados en plazo, con arreglo a los criterios de la Ley 6/1998, de 13 de abril. Por el contrario, las restantes transitorias, primera, segunda y cuarta, aunque con una redacción algo confusa, aluden a la aplicación de la ley pasado el plazo de un año (1 de julio de 2008), si se dan las circunstancias en ellas previstas, fundamentalmente que no se produzca legislación autonómica de desarrollo de los artículos de la ley de los que estas transitorias constituyen una simple continuación.
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Surge, por otra parte, la legítima duda de si el cuadro de deberes de la promoción de actuaciones de transformación urbanística, previstos en el artículo 16, se aplica también de una manera inmediata desde la entrada en vigor de la ley, supuesto que ésta no contiene en este caso norma transitoria alguna.
Conviene, por tanto, aclarar los términos de la efectiva aplicación de la Ley 8/2007, cuestión que está por completo condicionada por el título competencial en el que puede amparar el Estado los distintos preceptos de la misma. En efecto, la situación variará en función de que el legislador estatal ostente competencias exclusivas, o básicas: mientras en el primer caso la aplicación inmediata de la ley está en la plena disposición del legislador, en el segundo caso precisa el complemento autonómico, que inevitablemente condiciona la su aplicación. Éste, como veremos, es el esquema general, que esta Ley 8/2007 trata de reformular, probablemente porque entiende que una cierta pasividad de los legisladores autonómicos, o las iniciativas dispares en el tiempo de los mismos, pueden afectar a los resultados que el legislador estatal pretende obtener del nuevo texto legal.
La Ley 8/2007 señala en la Disposición final primera los títulos competenciales en los que se ampara el Estado, lo que determina el carácter de los preceptos de la ley: o son básicos, o están reservados con carácter pleno al Estado. En efecto, al margen de los apartados 4 y 5 de dicha disposición final primera (que regulan la situación de las ciudades de Ceuta y Melilla, y las especialidades forales), en los tres primeros apartados de la ley se van atribuyendo los distintos preceptos legales a los títulos competenciales que ostenta el Estado. Los apartados 1 y 2 recogen los títulos competenciales del Estado que tienen carácter básico, y por tanto requieren el correspondiente desarrollo autonómico: se trata de los apartados1ª, 13ª, 18ª y 23ª del artículo 149.1 de la Constitución -condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, bases del régimen de las Administraciones públicas, bases de la planificación general de la actividad económica y de la protección del medio ambiente-. Por el contrario, el apartado 3 de esta misma disposición final primera contiene una enumeración de los preceptos de la ley que se amparan en títulos competenciales reservados al Estado: se Page 44 trata de los apartados 4ª, 8ª y 18ª del artículo 149.1 de la Constitución, relativos a la defensa, legislación civil, expropiación forzosa y responsabilidad de las Administraciones públicas.
En el caso de los preceptos legales que se amparan en competencias exclusivas del Estado, que son las previstas en el citado apartado 3, la ley tiene aplicación inmediata, con las salvedades que el propio legislador estatal quiera hacer. Sin ánimo exhaustivo, así sucede en las normas sobre expropiaciones y responsabilidad patrimonial contenidas en los artículos 28 y siguientes, o las contenidas en los artículos 17 a 19, de indudable naturaleza civil, o la regulación del derecho de superficie prevista en los artículos 35 y 36.
Es también el caso de las reglas previstas en diversos preceptos sobre el acceso al Registro de la Propiedad -que arrancan de la competencia estatal en materia de legislación civil-, que en ocasiones asumen el Derecho precedente (y la continuidad está asegurada), y en otras constituyen una novedad como en los apartados 3 y 4 del artículo 34, que regulan el acceso al Registro de las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones en las enajenaciones de fincas de los patrimonios públicos de suelo. Aunque el acceso al Registro se inscribe en el contexto de la gestión de los patrimonios públicos de suelo, sobre los que el Estado solo ostenta competencia básica (y muy restringida, las bases de la planificación económica, en los términos definidos en la STC 61/1997, FJ 36), sin embargo las normas registrales competen plenamente al legislador estatal, y ello trae como consecuencia que las enajenaciones que se produzcan de estos bienes deben someterse desde la entrada en vigor de la ley a lo preceptuado en dichos apartados del artículo 34.
Mención especial merecen las reglas sobre valoraciones contenidas en los artículos 20 a 27 de la nueva Ley. En efecto, el apartado 1 de la disposición transitoria 3ª prevé la aplicación inmediata de la ley para todos los expedientes de valoraciones, a partir de Page 45 su entrada en vigor: esta es la regla general, puesto que estamos ante una materia de competencia reservada exclusivamente al Estado1, regla general que no tiene carácter transitorio alguno. Sí lo tiene, por el contrario, lo establecido en el apartado 2 de la misma transitoria, que ordena la vigencia de los criterios de valoración de la Ley 8/1998, para los suelos urbanizables delimitados que estén siendo objeto de transformación.
Por el contrario, en el supuesto de los preceptos que contienen normas básicas estatales, habrá que esperar, en principio, al correspondiente desarrollo autonómico. Con las salvedades que se harán inmediatamente, y como es habitual, la ley no establece un plazo para este desarrollo autonómico, y por lo tanto queda en el aire el establecimiento preciso del momento de aplicación de la ley.
Así, por ejemplo, el artículo 16.1.b) prevé la llamada cesión de aprovechamiento, que constituye un porcentaje del suelo que será entregado a la Administración competente con destino a los patrimonios públicos de suelo. La propia ley establece que estos porcentajes se moverán en una horquilla del 5% al 15%, y excepcionalmente se puede elevar al 20% o reducirlo por debajo del 5%. Corresponde a la legislación autonómica establecer estos porcentajes, y por lo tanto la aplicación de la ley se demora hasta el momento en que entre en vigor la correspondiente legislación autonómica de desarrollo.
Ahora bien, ciertos preceptos de carácter básico contienen reglas que el legislador estatal considera cruciales, y de urgente apli-Page 46cación, arbitrando por ello un mecanismo para que la legislación autonómica de desarrollo no se demore en exceso, en las disposiciones transitorias 1ª, 2ª y 4ª, que en realidad no contienen reglas transitorias, sino normas supletorias estatales para el caso de que las Comunidades autónomas no legislen en el plazo de un año que la ley estatal les otorga. Pasado dicho plazo, se aplican las reglas precisas de las tres transitorias referidas, que estarán en vigor hasta que se apruebe la correspondiente norma autonómica, que vendrá en su momento a desplazar a estas normas supletorias estatales.
En la práctica, esto supone que en las concretas materias reguladas en las transitorias 1ª, 2ª y 4ª la fecha a considerar de aplicación de la ley es incierta, pero puede situarse en el 1 de julio de 2008 como referencia genérica, que es exactamente el plazo de un año que da el legislador estatal para que entre en vigor la legislación autonómica de adaptación a la ley estatal sobre estas tres concretas cuestiones.
Es razonable que la legislación autonómica de adaptación a esta ley estatal del suelo se produzca dentro del plazo citado de un año, e incorpore todos los desarrollos previstos en la norma estatal. Pero, desde el punto de vista de su exigencia legal, y de la relación entre la normativa autonómica de desarrollo y la básica estatal, se trata de dos situaciones diferentes: una cosa son las normas básicas, cuyo desarrollo requiere el legislador estatal en el plazo de un año, pasado cual se produce la aplicación supletoria de la ley estatal; y otra cosa distinta son las restantes normas básicas para las que no se ha establecido plazo alguno de desarrollo normativo, supuesto que en realidad es la regla general.
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