Aplicación regional de medidas decididas por la onu
| Autor | Víctor M.Sánchez |
I. PLANTEAMIENTO
No siempre han sido nítidamente separadas la adopción y la aplicación independiente de medidas coercitivas no armadas en virtud de acuerdos regionales de la segunda gran fórmula de acción coercitiva no armada regional en concurrencia ratione materiae et temporis con el CS: la aplicación, en virtud de acuerdos regionales, de restricciones recomendadas u ordenadas por la ONU. Aquí, el conjunto formado por las medidas coercitivas básicas adoptadas por la ONU y las decisiones de aplicación de éstas tomadas por el acuerdo regional, configuran el régimen jurídico final de la acción que tiene su origen formal y fundamento material en la prístina decisión de la ONU.
El CS es el órgano principal de la ONU habilitado, de conformidad con los Arts. 24, 39, 41 y 53 de la Carta, para decidir la aplicación de medidas coercitivas no armadas contra un estado miembro de la ONU. Ha ejercido este poder de distintos modos. Las más de las veces, el CS ha ordenando la aplicación de restricciones económicas contra otro estado. Empero, en otras ocasiones lo ha hecho mediante la simple recomendación de las mismas, forma menguada de ejercer la coerción en asuntos relativos al mantenimiento de la paz que también ha sido utilizada por la AG de la ONU. Este órgano deliberativo, a pesar de los límites que la Carta fija al ejercicio de sus poderes en asuntos relativos al mantenimiento de la paz, no ha dudado en recomendar la aplicación de medidas coercitivas no armadas. Conviene, por ello, analizar como afectan estas dos formas de imposición de medidas coercitivas no armadas a su aplicación a través de acuerdos regionales.
La posibilidad de aplicar 'medidas coercitivas' decididas por el CS a través de acuerdos regionales ha sido prevista explícitamente en el párrafo primero, incisos primero y segundo, del Art. 53 de la Carta y, implícitamente, en su Art. 48.2. El análisis de estas disposiciones sirve como marco básico para la determinación de las distintas modalidades de las que puede revestirse el ejercicio de la potestad coercitiva regional y su alcance subjetivo y material. Desde estas disposiciones, cuatro grandes cuestiones han ocupado la labor doctrinal:
-
Primero, establecer si existe o no una obligación directa o inmediata oponible a los acuerdos regionales de dar aplicación a las medidas tomadas por el CS, o si por el contrario, éstos se sitúan frente a la ONU como terceros, siendo la intermediación de los estados, miembros simultáneamente de la ONU y de algun acuerdo regional, el único mecanismo de interrelación entre aquélla y los acuerdos regionales en estas cuestiones.
-
Segundo, dilucidar si el CS está obligado a dar aplicación de las medidas coercitivas no armadas que decida a través de los acuerdos regionales existentes cuando el destinatario pasivo de las medidas es un miembro del acuerdo regional o si, por el contrario, conserva cierta discrecionalidad para no hacerlo y escoger otra forma de aplicación de las mismas.
-
Tercero, determinar si es posible diferenciar distintas funciones de aplicación regional de medidas coercitivas decididas por el CS y distinguir las ventajas e inconvenientes que plantean como mecanismos de garantía para la aplicación correcta de la coerción universal. El Art. 53 de la Carta ha sido objeto de comentarios doctrinales, sin aportar práctica significativa en su aval, sobre los elementos diferenciadores de las dos grandes modalidades de aplicación de medidas coercitivas que parecen deducirse de su literalidad: la utilización 'bajo la autoridad' del CS de los acuerdos regionales para la aplicación de medidas coercitivas, o la 'autorización' del CS para que se proceda a la aplicación de medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales. Forzosamente, nuestro modo de entender el alcance de la expresión 'medida coercitiva' a los efectos del Art. 53 de la Carta nos permite, para analizar las cuestiones referidas, alejarnos parcialmente de esta discusión, que resulta de mayor interés con respecto la aplicación de medidas coercitivas que implican el uso de la fuerza armada en virtud de acuerdos regionales, para prestar más atención a la sistematización teórica del fundamento, alcance y formas de aplicación regional de medidas coercitivas no armadas decididas por la ONU que han sido detectadas con la práctica internacional.
-
Y, por último, precisar el alcance subjetivo de la función regional de aplicación de medidas coercitivas bajo la autoridad o con la autorización del CS. La cuestión a elucidar gira en torno a la posibilidad de aplicar regionalmente medidas decididas por el CS contra terceros estados no miembros del acuerdo regional o, alternativamente, no miembros de la ONU.
A mi modo de entender, la capacidad de los acuerdos regionales del Art. 52 de la Carta para aplicar las restricciones decididas por la ONU tiene un fundamento pragmático de decisiva significación para la ordenación teórica de todas estas cuestiones. Es innegable, por encima de los debates doctrinales sobre su fundamento formal, validez y alcance, la existencia en el estado de actual de las cosas de un conjunto ya altamente significativo de acciones coercitivas no armadas regionales expresamente articuladas para dar cumplimiento a resoluciones del CS. Visibles casi en exclusiva en la práctica de la UE y sus antecedentes jurídico-políticos, dichas acciones aparecen ligadas a una doble finalidad. Desde una perspectiva jurídica, la acción de aplicación de la UE afirma expresamente su intención de refinar la eficacia de las restricciones decididas por la instancia máxima mediante su aplicación uniforme en sede regional, en una etapa en la que, como indica Angelet, se han multiplicado los supuestos de aplicación del Capítulo VII de la Carta y la necesidad de magnificar su eficacia1194. Desde una perspectiva política, la UE y sus antencedentes prácticos acentuan su participación colectiva en el mantenimiento de la paz mundial1195.
Sus actuaciones servirán, así, como tapiz de fondo a la hora de interpretar el fundamento, alcance, y validez formal y social de esta función de aplicación. La práctica significativa de este acuerdo europeo se remonta al asunto de Rhodesia del Sur (1965), aunque en este caso se decidiera la no aplicación comunitaria de las medidas decididas por el CS. Después ha continuado con otros asuntos que, desde la perspectiva del ejercicio de poderes coercitivos regionales no armados independientes, ya han sido parcialmente analizados en los capítulos precedentes. Se trata de los asuntos de Sudáfrica (1986), Libia (1990), Iraq (1991), Yugoslavia (1991), Libia (1992), Haití (1992), Liberia (1992), Afganistán (1999), Sierra Leona (1997), y Liberia (2001). A ellos se ha de añadir, en la práctica europea, la acción coercitiva de aplicación de medidas coercitivas en las crisis Angola (1993) y, de Etiopía-Eritrea (1999) que aparecen en este capítulo por primera vez al tratarse de los únicos supuestos en los que la acción coercitiva regional de la UE se ha limitado estrictamente a la aplicación de medidas decididas previamente por la ONU. Todos ellos configuran la base práctica de la que se nutren los apartados siguientes.
II. TITULARIDAD Y NATURALEZA DEL PODER COERCITIVO EN LA ONU
El reconocimiento, naturaleza y alcance de una capacidad regional de aplicación de las medidas coercitivas no armadas decididas por la ONU debe partir de una exposición sobre la titularidad y naturaleza de las decisiones coercitivas tomadas en el seno de la ONU cuya ejecución se pretende.
La legitimidad de la ONU para adoptar medidas coercitivas no armadas hay que deducirla de la Carta de la ONU y de su práctica posterior que ha interpretado o modificado el alcance de sus disposiciones. Conviene exponer qué órganos de la ONU tienen la capacidad para adoptar medidas coercitivas no armadas; qué requisitos formales y materiales básicos exige la adopción de estas medidas -lo que es lo mismo que señalar los límites de la acción-; y, por último, de qué valor se jurídico revisten estas decisiones. Tales cuestiones, en lo fundamental, se resuelven mediante la descripción de los poderes coercitivos el CS de la ONU y el planteamiento de la hipótesis de la existencia, en añadidura, de una competencia subsidiaria de la AG para recomendar la aplicación de medidas coercitivas no armadas.
1. EL CONSEJO DE SEGURIDAD
1.1. Titularidad y naturaleza en la Carta
Los miembros de la ONU, con el fin de asegurar la acción rápida y eficaz de la misma, han conferido al CS la responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales1196. A tal efecto, el CS, una vez determinada la existencia de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión puede hacer 'recomendaciones' o decidir qué otras medidas serán tomadas de conformidad con los Arts. 41 y 42 de la Carta para mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales1197. Para todas estas acciones debe hacer uso del procedimiento de votación por mayoría del Art. 27 de la Carta que permite, en contrapeso, el ejercicio del derecho de veto de los cinco miembros permanentes del mismo. Es notorio que, en la práctica se ha hecho uso del amplio margen de discrecionalidad que permite el Art. 39 de la Carta para, primero, determinar la existencia de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y, seguidamente, estipular las consecuencias que asocia a esa determinación. Como señaló oportunamente Kelsen, el margen de apreciación de ambas acciones sólo parece estar limitado jurídicamente mediante el criterio del respeto a los propósitos y principios de la Carta, según establece expresamente su Art. 24.2 y tal y como puede deducirse también de la interpretación sistemática de éste con el Art. 1.1. de la misma1198.
Prescindamos momentáneamente de la posibilidad de que el CS formule recomendaciones una vez hecha la calificación del Art. 39 de la Carta, como permite expresamente esta disposición, para centrarnos en la otra posibilidad...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba