La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la policía local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas

AutorGuillermo García González
CargoProfesor agregado de derecho del trabajo y de la seguridad social. Universidad Internacional de La Rioja
Páginas73-90
LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA DE SEGURIDAD Y SALUD A LA POLICÍA LOCAL: ASPECTOS
CRÍTICOS Y CUESTIONES CONTROVERTIDAS
Guillermo García González*
Resumen
La extensión de la normativa de seguridad y salud laboral a los empleados públicos debe ser considerada como una de las
mayores aportaciones de la LPRL. Sin perjuicio de ello, la universalización preventiva consagrada por la Ley 31/1995 ha tenido
diferente alcance y efectividad en el ámbito público en función del tipo de empleado, de la actividad desarrollada y del ente
empleador. Entre todos los empleados públicos, la Policía Local ha sido uno de los grupos que tradicionalmente ha recibido
        
procedencia y los problemas competenciales surgidos. Este complejo marco jurídico, carente de sistematización y con múltiples
lagunas, ha supuesto que, en la práctica, la Policía Local se presente como uno de los colectivos más desprotegidos en materia
de seguridad y salud laboral.
El presente estudio analiza el marco jurídico que regula la prevención de riesgos laborales en la Policía Local, señalando sus
               
sistema regulatorio en este ámbito. El artículo parte de la aplicación de la LPRL a la Policía Local, asunto controvertido en
los primeros años de vigencia de la norma. Junto con la normativa estatal, se ahonda en el distinto desarrollo normativo que se
ha generado en virtud del marco competencial pergeñado por nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, se analizan las
distintas normas autonómicas, el papel regulatorio de la Administración Local y la función de la negociación colectiva. Más allá
de análisis descriptivos, el estudio profundiza en las lagunas existentes en nuestro ordenamiento jurídico, las contradicciones
y ambigüedades que concurren, y las posibles soluciones que se pueden proporcionar a los problemas aplicativos detectados.
Palabras clave: Policía Local; seguridad y salud laboral; Ley de Prevención de Riesgos Laborales; Administración Local.
APPLYING HEALTH AND SAFETY LEGISLATION TO LOCAL POLICE: CRITICAL ASPECTS
AND CONTROVERSIAL QUESTIONS
Abstract
Extending health and safety at work legislation to public sector workers should be regarded as one of the main contributions
of the Spanish Occupational Risk Prevention Act (LPRL). Nevertheless, the scope and effectiveness of universal prevention,
established by Act 31/1995, has varied in the public sector, depending on the type of employee, their work and the body employing
them. Out of all public employees, local police forces have been one of the groups that have received less preventive attention due
to the imprecise nature of our legal system, the superimposition of regulations from various sources and the problems of who is
responsible that have arisen. This complex legal framework, with its lack of systematisation and many gaps, has meant in practice
that local police are one of the least protected groups of workers as regards health and safety at work.
This study analyses the legal framework governing the prevention of occupational risks in local police forces, pointing out the
  
   
 
from the power framework devised by our legal system. In that regard it analyses the different regional regulations, the regulatory
role of local authorities and the role of collective negotiation. More than descriptive analyses, the study explores the existing gaps

Keywords: Local police; health and safety at work; Occupational Risk Prevention Act; local authorities.
* Guillermo García González, profesor agregado de derecho del trabajo y de la seguridad social. Universidad Internacional de La Rioja,
guillermo.garcia@unir.net.

Citación recomendada: GARCÍA GONZÁLEZ, Guillermo. «La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos
críticos y cuestiones controvertidas». Revista catalana de dret públic, núm. 53 (diciembre 2016), p. 73-90, DOI: 10.2436/rcdp.i53.2016.2859.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 74
Sumario
1 Introducción
2 La aplicación de la Ley 31/1995 a la Administración Pública: alcance y contenido
3 LPRL y Policía Local: el principio general de aplicabilidad
4 Desarrollo normativo de la seguridad y salud en el ámbito de la Policía Local: el complejo marco
competencial
5 Prevención de riesgos laborales y Policía Local en la normativa autonómica

7 La negociación colectiva como fuente reguladora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo de
la Policía Local: una vía por explorar
8 A modo de conclusiones
Bibliografía
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 75
1 Introducción
La prevención de riesgos laborales, como acertadamente se ha señalado, ha pasado de ser una materia
olvidada a «hiperestudiada».1 Desde la promulgación en España de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,
de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), la seguridad y salud laboral ha experimentado en nuestro

artículos, congresos y reuniones especializadas se han ido desarrollando desde 1995 hasta la actualidad,
tratando la prevención de riesgos laborales desde múltiples perspectivas y enfoques.
Sin embargo, entre todos estos trabajos y estudios son pocos los que prestan cierta atención a la aplicación de

de nuestro ordenamiento jurídico, la superposición de normas de distinta procedencia y una remisión excesiva
entre ellas hacen complicado un acercamiento a la prevención de riesgos laborales en este ámbito.
El presente estudio tiene como objeto principal delimitar el marco jurídico que regula la seguridad y salud
              

El complejo marco jurídico, carente de sistematización, con múltiples lagunas e imprecisiones, ha supuesto
que, en la práctica, la Policía Local se presente como uno de los colectivos más desprotegidos en materia
de seguridad y salud en el desarrollo de su profesión. Así ha sido destacado en múltiples ocasiones por
        
principales singularidades preventivas en relación a la Policía Local, una de las profesiones más expuestas
a accidentes de trabajo.2
El artículo parte de la aplicación de la LPRL a la Policía Local, asunto controvertido en los primeros años de
vigencia de la norma, haciendo especial referencia a las excepciones que la propia Ley 31/1995 contempla
en relación con este colectivo. Junto con la normativa estatal, el estudio profundiza en el distinto desarrollo
normativo que se ha generado en virtud del marco competencial diseñado por nuestro ordenamiento jurídico.
En este sentido, se analizan las distintas normas autonómicas, el papel regulatorio de la Administración
Local y la función de la negociación colectiva. Más allá de análisis descriptivos, el estudio profundiza en las
    
los posibles remedios que se pueden proporcionar a los problemas aplicativos detectados.
2 La aplicación de la Ley 31/1995 a la Administración Pública: alcance y contenido
La garantía de la seguridad y salud laboral de los funcionarios y empleados públicos tiene su fundamento
primario en nuestro texto constitucional. El artículo 40.2 CE atribuye a los poderes públicos, como uno de
los principios rectores de la política social y económica, la función de velar por la seguridad e higiene en
el trabajo. Con base en este principio constitucional, la seguridad y salud deben ser garantizadas no solo en
el ámbito de las relaciones laborales en sentido estricto, sino también en las relaciones administrativas y
estatutarias del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
A esta conclusión también se llega si se parte de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio
de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de
los trabajadores en el trabajo, y que constituye la base de nuestro ordenamiento jurídico-preventivo. Esta
norma comunitaria incluye, en su ámbito de aplicación, a todos los sectores de actividad, tanto públicos
como privados, excepto cuando se opongan a ello de modo concluyente las particularidades inherentes a
     
propia exposición de motivos de la LPRL determina, como una de sus principales novedades, su aplicación
1 MONTOYA MELGAR, Alfredo. «Prólogo» a GUTIÉRREZ-SOLAR CALVO, Beatriz. El deber de seguridad y salud en el trabajo. Un estudio
sobre su naturaleza jurídica. Madrid: Consejo Económico y Social, 1999, p. 14.
2 Cfr. INSHT. VII Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 76
al ámbito de las Administraciones Públicas, lo cual deriva de lo dispuesto en el artículo 2 de la Directiva
89/391/CEE. Con todo, esta pretendida extensión universal e incondicionada tiene múltiples matices y
requiere de varias observaciones.
Como principio general, en el ámbito de las Administraciones Públicas, la LPRL y su normativa de desarrollo
resultan de aplicación aunque con ciertas peculiaridades. En este sentido, el artículo 3 de la LPRL determina
que «esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales
            
de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las
peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo». El mismo

términos el personal con relación de carácter administrativo o estatutario y la Administración Pública para la
que presta servicios, respectivamente.3
Aunque la LPRL no establece una concreción de las Administraciones Públicas a las que resulta aplicable,
debe entenderse que procede su aplicación a todas ellas, en los términos contenidos en los artículos 2 y
3 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP): administraciones de ámbito estatal, autonómico
o local, organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica
propia, dependientes o vinculadas a cualquier Administración Pública, quedando comprendidas también las
universidades públicas.
La regla general de aplicabilidad establecida por el artículo 3 de la LPRL admite ciertas excepciones en

el propio artículo 3.2 de la LPRL establece que esta ley no será de aplicación directa a aquellas actividades
«cuyas particularidades lo impidan» en el ámbito de las funciones públicas de policía, seguridad y resguardo
aduanero ni a los servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo,
catástrofe y calamidad pública. Sin embargo, y a pesar de no ser directamente aplicable a estas actividades, la
 
se dicte en relación con los trabajadores que presten servicios en dichas actividades excluidas. Además,
los apartados 3 y 4 del artículo 3 LPRL subrayan aplicaciones particulares y adaptaciones normativas
en determinados ámbitos de la función pública (centros y establecimientos militares y establecimientos
         
adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado. Esta
   
exclusiones a las contenidas en el artículo 3 de la LPRL.4
Sin entrar a valorar la regla excepcional enunciada por el artículo 3.2 de la LPRL respecto a la función pública

general, la LPRL reconoce «implícitamente el principio de equiparación» entre los funcionarios públicos y
el resto del personal de las Administraciones Públicas y los trabajadores, atribuyéndoles sustancialmente el
mismo régimen de derechos y obligaciones preventivas.5
que precisa que el deber de protección constituye un deber de las Administraciones Públicas respecto al
personal a su servicio, ya que, aunque las condiciones de trabajo en el empleo público y privado «tienen un
amplio espacio de diferenciación», cuentan también con «un límite, como es el de procurar que lo que son
postulados constitucionales comunes a todos los empleados por cuenta ajena se traduzcan en la existencia de
      
50/2005).
4 Cfr. BLASCO LAHOZ, José Francisco. «La adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la administración
general del estado consecuencia del Real Decreto 67/2010, de 29 de enero».  
social, núm. 328 (2010), pp. 139-156.
5
SALA FRANCO,Derecho de la Prevención de Riesgos Laborales
estudios sobre este particular en MERCADER UGUINA, Jesús Rafael. «Ley de Prevención de Riesgos Laborales y Administraciones
Públicas». Relaciones Laborales, núm. 1 (1996), pp. 1137-1158; y GONZÁLEZ ORTEGA, Santiago. «La aplicación de la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales a las administraciones públicas». Temas Laborales, núm. 72 (2003), pp. 13-33.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 77
materias que estén regidas por una regulación lo más homogénea posible. Así ocurre [...] con la protección en
materia de seguridad e higiene en el trabajo (art. 40.2 CE ); y una muestra de esta homogeneización a nivel
declara su aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales como en el de las relaciones de carácter
administrativo o estatutario, del personal civil al servicio de las Administraciones Públicas».6
Aun así, y como se ha referido, el artículo 3 LPRL advierte que esta equiparación se realizará siempre
atendiendo a las peculiaridades establecidas en la propia norma (entre otras, las contenidas en los arts.
31.1, 34.3 y 35.4 LPRL y disposición adicional 4.ª RD 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el
7
Es fácilmente comprensible que el régimen de derechos y obligaciones implantado por la LPRL tiene que tener
unos cauces propios de aplicación en el ámbito de las Administraciones Públicas. El principio de legalidad, el de
jerarquía y la consideración de las Administraciones Públicas como entes que actúan con personalidad jurídica
única, llevan a entender que la aplicación individualizada del haz de derechos de los empleados públicos en
materia de prevención de riesgos laborales no se efectúa del mismo modo en el seno de las Administraciones
Públicas que en las empresas privadas, y ni siquiera en la misma Administración Pública en función de los
principios de autonomía y de las características de sus centros de trabajo.8  
tratamientos diferentes, no ya tanto en función del carácter laboral o funcionario del personal al servicio de
las Administraciones Públicas, sino principalmente en atención a la actividad que desarrolla el empleador.9
En atención a sus contenidos, las principales adaptaciones que resultan necesarias para poder aplicar la LPRL
al ámbito de la función pública se condensan en los diferentes mecanismos de participación y consulta de los
empleados en materia preventiva y en los sistemas de organización de la prevención.
De este modo, a pesar de la pretendida vocación de universalidad y uniformidad de la LPRL en relación con
las Administraciones Públicas, lo cierto es que su extensión a este ámbito ha sido irregular y heterogénea.10
La aplicación de la LPRL al personal funcionario y laboral al servicio de las entidades públicas ha sido
realizada con diferente alcance y contenido, en atención al colectivo que se protege, a las funciones que
realiza, a la diversidad de entes públicos para el que trabaja o al tipo de relación jurídica a través de la que se
articula la prestación de servicios.
3 LPRL y Policía Local: el principio general de aplicabilidad
Como se ha apuntado, el artículo 3.1 de la LPRL consagra la aplicación con carácter general de esta ley
y del resto de normativa preventiva al ámbito de las Administraciones Públicas. A modo de excepción de
este principio general, el artículo 3.2 de la LPRL establece que la norma «no será de aplicación en aquellas
actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas de: policía, seguridad y
resguardo aduanero». Sin embargo, y a pesar de no ser directamente aplicable a estas actividades, la misma
            
se dicte en relación con los trabajadores que presten servicios en dichas actividades excluidas, regulación
       11 para la
 
7 La LPRL y el RD 39/1997 fueron adaptados con relativa celeridad al ámbito de la Administración General del Estado a través
del RD 1488/1998, de 10 de julio, reconociendo la singularidad preventiva de dos supuestos: los establecimientos penitenciarios
y los militares. MONTOYA MELGAR, Alfredo; PIZA GRANADOS, Jaime. Curso de Seguridad y Salud en el Trabajo. 2.ª ed. Madrid:

8
MOLTÓ GARCÍA, Juan Ignacio. La prevención de riesgos laborales en las administraciones públicas
 
la especialidad del trabajo que se desempeña y no la naturaleza de la relación del empleado público, sea o no laboral. Ibídem, p. 45.
10
PÉREZ CAMPOS, Ana Isabel. «Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: sujetos protegidos». Revista
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 53 (2004), pp. 58 y ss.
11 Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de

Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 78
Guardia Civil12   13    
principalmente competenciales, que ello conlleva.
Pese a que la LPRL no lo concreta, debe entenderse por una interpretación sistemática de nuestro
ordenamiento jurídico, que el concepto «función pública de policía» incluye a los empleados que tienen
asignada constitucionalmente dicha función, que son las fuerzas y cuerpos de seguridad en los términos
recogidos por el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:
               
Guardia Civil), cuerpos de policía dependientes de las comunidades autónomas (Policía Autonómica) y
 
funciones de policía y seguridad de carácter privado, al anudar el propio precepto su aplicación al carácter
público de dichas funciones. De este modo, cuando dichas funciones de policía se desarrollen en el ámbito
privado, les resulta de aplicación total la LPRL sin que se contemple ninguna situación excepcional que
posibilite su inaplicación.14
La exclusión de las funciones públicas de policía, seguridad y resguardo aduanero del ámbito de la LPRL
ha sido entendida por la doctrina como uno de los apartados más oscuros de la norma.15 Una interpretación
literal del artículo 3 de la LPRL debe llevar a concluir que esta ley resulta de aplicación con carácter general
a dichas funciones, quebrado su aplicación únicamente en relación a aquellas actividades cuya especial

Sin embargo, en un primer momento, y basándose en una exégesis extensiva del referido precepto, se
excluyó en numerosas ocasiones a la Policía Local del ámbito de aplicación de la LPRL de forma total. En
este sentido, la exclusión operaba fundada en un criterio subjetivo: se separaba a la Policía Local del régimen
general preventivo implementado por la LPRL con base en su propia condición de Policía Local y en todas

la exposición de motivos de la LPRL, sino que además contrariaba el espíritu de la Directiva 89/391/CEE, que
no presenta ningún obstáculo a extender sus efectos a la Policía Local. Suponía esta interpretación, en último
término, una vulneración del propio literal del artículo 3 de la LPRL, que solo excepcionalmente excluía la
aplicación de la norma a las funciones públicas de policía y seguridad cuando resultaran incompatibles con
lo preceptuado en la misma.
El fundamento de la exclusión de la Policía Local del ámbito de la LPRL se encontró en la necesidad de
salvaguardar la seguridad pública y en la intrínseca peligrosidad inherente a dicha tarea. Desde un punto
de vista estrictamente normativo, esta exclusión se trató de fundamentar en el artículo 2.2 de la Directiva
89/391/CEE, que dispone literalmente que «La presente Directiva no será de aplicación cuando se opongan
        

los servicios de protección civil».
Esta interpretación, que inicialmente se mantuvo en nuestro país, chocaba frontalmente con el espíritu de
la norma comunitaria, que se cimenta en el criterio de la actividad para excluir de la normativa común solo
aquellas actividades que realice la Policía Local y en las que concurran ciertas condiciones particulares que
       
12 Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevención de riesgos laborales en la Guardia Civil.
13 Decreto Foral 55/2010, de 13 de septiembre, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la

 
15 PÉREZ CAMPOS, Ana Isabel. «Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención...», ob. cit., p. 72. En el mismo sentido, FERNÁNDEZ
MARCOS, Leodegario. Comentarios a la Ley de Prevención de riesgos Laborales y normativa reglamentaria. 2.ª ed. Madrid:
Dykinson, 2001, p. 34.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 79
conforme a reiterada jurisprudencia, entendiendo que el ámbito de aplicación de la Directiva 89/391/CEE
debe entenderse de manera amplia, debiendo interpretarse restrictivamente las excepciones.16
                
C-132/04), que condena al Reino de España por incumplir las obligaciones que derivan de la Directiva
89/391/CEE, al no haber adaptado su ordenamiento jurídico interno al artículo 2, apartados 1, 2 y 4, de
dicha Directiva, por cuanto el criterio empleado para determinar el ámbito de aplicación de la directiva
no está fundado en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores contemplados en su artículo
            
       
  
ello que a aquellos funcionarios y trabajadores que realicen funciones de policía y seguridad les resulta de
aplicación el régimen general preventivo establecido en la directiva, «dado que dichos cometidos se realizan
en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, y ello aun cuando
las intervenciones derivadas de dichas actividades sean, por su propia naturaleza, imprevisibles y puedan
exponer a los trabajadores que las realicen a algunos riesgos para su seguridad y/o su salud».17
Así, y de acuerdo a la apreciación que se deriva de la resolución referida, la excepción de aplicación de la
LPRL a la Policía Local procede únicamente «en el supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales
el correcto desarrollo de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situaciones de
grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer frente a un suceso de este tipo conceda una

de que acontecimientos excepcionales requieran la adopción de medidas indispensables para la protección de
la vida, de la salud así como de la seguridad colectiva y cuyo correcto cumplimiento se vería comprometido si
debieran observarse todas las normas contenidas en la Directiva 89/391, la necesidad de no poner en peligro
las imperiosas exigencias de preservación de la seguridad y de la integridad de la colectividad, habida cuenta
 
     
lo cual, «incluso en una situación excepcional de esta índole, el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, de
la Directiva 89/391 exige a las autoridades competentes que velen para que la seguridad y la salud de los
trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible».18

     
relación con determinadas tareas o cometidos especiales que por su singular naturaleza y por el interés
general que persiguen, hagan de difícil o imposible aplicación el marco jurídico implementado por la LPRL.
Incluso en estos casos excepcionales, la Ley 31/1995 debe ser la norma inspiradora de las eventuales reglas
jurídicas que se dicten para la protección de la seguridad y salud.

ninguna duda interpretativa de que a la Policía Local le resulta de aplicación la LPRL en su totalidad,
salvando situaciones excepcionales en las que la protección de la población se prioriza sobre la seguridad y
salud en el trabajo.19
16 Interpretación que también fue compartida desde la promulgación de la LPRL por la doctrina más autorizada. Cfr. GONZÁLEZ
ORTEGA, Santiago y APARICIO TOVAR, Joaquín. Comentarios a la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales
1996, p. 62; y PALOMEQUE LÓPEZ, Manuel Carlos. «El nuevo marco jurídico de la prevención de riesgos laborales: La Ley 31/1995,
de 8 de noviembre». Actualidad Laboral, núm. 1 (1996), pp. 199 y ss.
17 Un completo análisis de la sentencia en VICENTE PALACIO, Arántzazu. «Sobre el régimen de prevención de riesgos en la Guardia

enero de 2006». Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, núm. 11 (2006).
18 
19 Vid.  

1080/2013). La aplicación de la LPRL a los policías locales es independiente del tipo de relación de empleo público que ostenten.

Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 80
Cuestión distinta, aunque íntimamente ligada con la anterior, es determinar en qué concretas situaciones
excepcionales no resulta de aplicación la LPRL a la Policía Local, problema de delimitación que no ha
sido resuelto de forma satisfactoria por el legislador, y que puede presentarse como una vía de huida de la
   
ninguna norma que concrete las circunstancias excepcionales en las que se quiebra la general aplicación
                
            
  
situaciones excepcionales en virtud de su competencia exclusiva (disposición adicional 3ª.2 y art. 3.2 LPRL).
El desarrollo reglamentario de estas situaciones excepcionales debería ser común para todos los empleados
que desempeñen funciones públicas de policía y seguridad, evitándose de este modo posibles regulaciones
autonómicas o locales que puedan conformar distintos niveles de protección de los empleados públicos en
función de cómo se interpreten las situaciones excluidas.20
            
inaplicación de la LPRL a las funciones públicas de policía y seguridad debe ser interpretada caso por caso
        
general, el ámbito de aplicación de la LPRL ha de interpretarse de modo amplio y sus excepciones de modo
restrictivo.21
4 Desarrollo normativo de la seguridad y salud en el ámbito de la Policía Local: el complejo
marco competencial
La disposición adicional 3.ª de la LPRL establece que dicha ley, así como las normas reglamentarias que
dicte el Gobierno en su desarrollo, constituyen legislación laboral dictada al amparo del artículo 149.1.7.ª de
la CE, precepto que atribuye al Estado la competencia exclusiva en legislación laboral, sin perjuicio de su
ejecución por los órganos de las comunidades autónomas. Además, se señala que respecto del personal civil
con relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas, la LPRL
será de aplicación como norma básica en el sentido previsto en el artículo 149.1.18.ª de la CE, que atribuye
al Estado la competencia exclusiva en la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas y del régimen estatutario de los funcionarios. De acuerdo con este último precepto, son competencia
exclusiva del Estado las bases del régimen estatutario de los funcionarios de cualquier Administración
Pública. Por ello, al formar parte la prevención de riesgos laborales de este régimen estatutario, será
necesario delimitar qué concretos contenidos pueden entenderse como básicos y, por tanto, atribuibles al
Estado, y qué contenidos no lo son. Solo estos podrán ser regulados por las comunidades autónomas y por las
entidades locales en el ámbito de sus competencias. A estos efectos, la disposición adicional 3.ª.2 de la LPRL
determina qué concretas materias preventivas contenidas en la LPRL se entienden como básicas y, por tanto,
de regulación exclusiva por el Estado. En el resto de materias, se atribuye a las comunidades autónomas las
competencias regulatorias respecto a su personal.


al entender que la normativa básica en esta materia está constituida por la LPRL y las normas reglamentarias
de desarrollo dictadas al amparo del artículo 149.1.7.ª de la CE, y que son totalmente aplicables a la Policía
Local. Asimismo, y como se ha indicado, respecto al personal de las Administraciones Públicas, el Estado
es competente en cuanto a las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones
Públicas (art. 149.1.18.ª CE), bases que en materia de seguridad y salud laboral están contenidas en la LPRL,
según dispone el propio artículo 3 de la norma y su disposición adicional 3.ª. De este modo, con la LPRL, el
Estado ha dado cumplimiento a su competencia normativa básica en materia de seguridad y salud en relación
a la Policía Local.
20 Cfr. MORENO MÁRQUEZ     Aranzadi Social, núm. 5
(2006), pp. 1131-1158.
 
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 81
Como se ha expuesto anteriormente, a la Policía Local le resulta de aplicación la LPRL en su totalidad,
salvando situaciones excepcionales en las que la protección de la población se prioriza sobre la seguridad y
salud personal (art. 3 LPRL). Por tanto, no cabe apreciar que exista ningún vacío normativo ni inseguridad
jurídica en relación con las condiciones de trabajo en materia de prevención de riesgos laborales de los
policías locales, que se hallan reguladas por la LPRL y por el resto de legislación que la desarrolla.22
     
a cada ámbito administrativo con autonomía propia la regulación de desarrollo y ejecución en materia de
seguridad y salud, respetando la LPRL y la legislación complementaria, normativa de carácter básico.23 Por
ello, corresponde a las comunidades autónomas y a los municipios en sus respectivos ámbitos de actuación
la competencia para desarrollar o adaptar aquellos aspectos de la LPRL en relación con la Policía Local,
observando las normas básicas estatales que se concretan a estos efectos en la LPRL y en la legislación que
la desarrolla (art. 149.1, 7.ª y 18.ª, CE, en relación con la disposición adicional 3.ª LPRL). Y ello, porque la
propia CE y los estatutos de autonomía atribuyen a las comunidades autónomas la función de ejecución y
desarrollo de la legislación laboral básica y la potestad de organizar su propia administración, respetando la
legislación básica estatal. Además, todos los estatutos de autonomía conceden a las comunidades autónomas
la capacidad para ordenar y coordinar las policías locales en un ámbito superior al municipal, sin perjuicio
de las competencias municipales en relación con esta materia.
De este modo, cabe concluir que concierne, a las comunidades autónomas y a la Administración Local, el
desarrollo y adaptación de aquellos aspectos de la LPRL que resulten necesarios para su mejor aplicación
al ámbito de la Policía Local. En esta tarea, siendo la LPRL el marco de referencia en materia preventiva
para la Policía Local, y atendida la excepcionalidad de la exclusión contenida en el artículo 3 de la misma
norma, de interpretación rigurosamente restrictiva, no cabe disminuir el nivel de protección de la Policía
Local amparándose en normativa de rango autonómico; normativa que «cede frente a la obligación impuesta
por la normativa europea de insoslayable aplicación».24 De ello se colige, como consecuencia lógica, que
toda la normativa autonómica que regula la Policía Local en su vertiente preventiva deba ser interpretada de
forma que permita su adaptación a los contenidos de la LPRL y al resto de disposiciones que la desarrollan,
legislación que resulta de prioritaria aplicación.
5 Prevención de riesgos laborales y Policía Local en la normativa autonómica
El artículo 148.1.22.ª de la CE establece la posibilidad de que las comunidades autónomas asuman
competencias en materia de coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los
términos que establezca una ley orgánica.25. Ejerciendo la habilitación constitucional, todos los estatutos
de autonomía de las diferentes comunidades autónomas han asumido la competencia exclusiva en la
coordinación de las policías locales en sus respectivos ámbitos. Y ello, sin perjuicio de su dependencia de las
autoridades municipales, debiendo respetar las regulaciones autonómicas el principio de autonomía local y
la normativa básica sobre régimen local, consagrado por el artículo 140 de la CE.
La normativa que las comunidades autónomas han dictado en relación con la Policía Local se ha llevado a
cabo teniendo en cuenta la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que,
en virtud de lo establecido en el artículo 104 de la CE, regula las funciones, principios básicos de actuación
y estatutos de las fuerzas y cuerpos de seguridad y, entre ellos, los de la Policía Local.
La Ley Orgánica 2/1986 considera la Policía Local un cuerpo de seguridad más junto con la Policía
  
  
sin perjuicio de lo señalado ut supra en relación con la conveniencia de que se concreten, por la legislación estatal, las circunstancias
excepcionales en las que se quiebra la general aplicación de la LPRL a las funciones públicas de policía y seguridad.
23 Vid 
24 
25 Sobre este punto, vid. GUILLÉN I LASIERRA, Francesc. «La competencia autonómica sobre coordinación de las Policías Locales la
luz de la reciente jurisprudencia constitucional». Autonomies, núm. 16 (1993), pp. 177-196.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 82
En cuanto al régimen estatutario, el artículo 52.1 de la Ley Orgánica 2/1986 determina que las policías
locales se regirán por los principios generales contenidos en la propia norma (capítulos 2 y 3, del título I,
y sección 4.ª del capítulo 4.º del título II) con la adecuación necesaria a la Administración Local, así como
        
cuerpo y otras normas dictadas por los correspondientes ayuntamientos. De este modo, el artículo 52 de la
Ley Orgánica 2/1986 concede la posibilidad a las comunidades autónomas de aprobar disposiciones que
permitan la adecuación y transposición de los principios generales del régimen estatutario de las policías
locales recogidos en ella.
En relación con la competencia autonómica, el artículo 39 de la Ley Orgánica 2/1986 atribuye a las
comunidades autónomas, en los términos de la misma norma y de acuerdo con la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, la facultad para coordinar la actuación de las policías locales en
el ámbito territorial de la comunidad, mediante el ejercicio de las siguientes funciones:
Dictar las normas marco a las que habrán de ajustarse los reglamentos de policías locales, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986 y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Régimen Local.
Establecer o propiciar, según los casos, la homogeneización de los distintos cuerpos de policías locales,
               
retribuciones.
Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las policías locales, determinando
los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser
inferior a graduado escolar.
Coordinar la formación profesional de las policías locales, mediante la creación de escuelas de formación
de mandos y de formación básica.
La mayor parte de las normas autonómicas de coordinación de Policía Local no recogen disposiciones

sistemática los contenidos de la LPRL al ámbito de la Policía Local, ni que marque directrices sustanciales
a las que se hayan de adaptar las distintas normativas de rango inferior en este punto. La gran mayoría de

vinculada con los artículos 25 y 26 de la LPRL, o a reconocer con carácter general el derecho a realizar el
trabajo en las debidas condiciones de seguridad e higiene y el derecho a la protección de la salud física y
 
introducen puntualmente concretos aspectos novedosos en determinados ámbitos de la prevención de riesgos
laborales, especialmente en lo referido a la vigilancia de la salud.
              
grandes categorías. Por una parte, existe un grupo de normas que no contienen ninguna referencia directa
a aspectos preventivos o que simplemente se limitan a enunciar el derecho de los policías locales a una
          
concretos aspectos en los que se materializa el derecho a la seguridad y salud en el trabajo.
En el primer grupo de normas se pueden encuadrar las que siguen: Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de
Coordinación de las Policías Locales en Andalucía; Ley del Principado de Asturias 2/2007, de 23 de marzo,
de Coordinación de las Policías Locales; Ley 5/2000, de 15 de diciembre, de Coordinación de las Policías
            
Cuerpos de Policía Local de Cantabria; Ley 8/2002, de 23 de mayo, de Coordinación de Policías Locales de
Castilla-La Mancha y Decreto 110/2006, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha; Ley 1/1990, de 26 de abril, de Coordinación de
   
Marco de los Policías Locales de Extremadura; Ley 5/2010, de 14 de mayo, de Coordinación de Policías
Locales de La Rioja; Ley 4/1998, de 22 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Región de
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 83
Murcia; Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco (en relación con la Ley 15/2012, de 28 de
junio, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Euskadi y el Decreto 58/2015, de 5 de mayo,
por el que se establecen las normas marco aplicables a la organización y funcionamiento de los Cuerpos de
Policía Local de Euskadi); y Ley 6/1999, de 19 de abril, de la Generalitat Valenciana de Policías Locales y
de Coordinación de Policías Locales y Decreto 19/2003, de 4 de marzo, del Consejo de la Generalitat, por la

de la Comunidad Valenciana.
Junto a las normas relacionadas, de nulo o escaso alcance preventivo, existen otras disposiciones autonómicas
que, como ya ha sido referido, contienen disposiciones preventivas que aclaran o complementan los derechos
y obligaciones derivados de la LPRL en su aplicación a la Policía Local. Dentro de este grupo cabría incardinar
las que siguen:
Ley 16/1991, de 10 de julio, de las Policías Locales de Cataluña. Con una nomenclatura aún anterior a la
LPRL, realiza en su artículo 42 una breve referencia a las condiciones de seguridad e higiene, señalando
que los policías locales dispondrán de medios e instalaciones adecuados para el desarrollo de su función
y de una revisión médica anual. En ese mismo artículo se incluye la obligación de las corporaciones
locales de adoptar las medidas necesarias para la prevención de enfermedades contagiosas.
Ley 8/2013, de 12 de septiembre, de Coordinación de Policías Locales de Aragón. En su artículo 28,
apartado n, recoge como derecho de la Policía Local la protección de la salud física y psíquica. Su
artículo 33 regula diferentes aspectos preventivos bajo el epígrafe «Salud laboral». El precepto atribuye
a cada municipio la promoción del mantenimiento de las condiciones físicas y la garantía de la vigilancia
periódica del estado de salud de sus policías locales, mediante una revisión médica anual de carácter
psicofísico.
Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León. Esta norma establece,
en su artículo 38, que en materia de salud laboral será de aplicación lo establecido en la LPRL y demás
   
disposición de los miembros de los cuerpos de Policía Local los medios e instalaciones adecuados para
el desarrollo de sus funciones. Asimismo, se impone a las entidades locales la obligación de garantizar la
vigilancia periódica del estado de salud de los efectivos policiales mediante una revisión anual de carácter
médico. En el caso de que se adviertan alteraciones en el normal desarrollo de las funciones policiales,
   
       
las medidas orientadas a preservar la salud del funcionario. La norma se complementa por el Decreto
     
Reglamentos de las Policías Locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, que recoge en
su artículo 115.12 el derecho de los policías locales a prestar servicio en condiciones de seguridad e
         
laborales son el artículo 38, que determina la obligación de que los uniformes cumplan con la normativa
preventiva, y el artículo 39, que establece que los ayuntamientos, a través del reglamento de organización
   
los plazos de duración del vestuario y, en general, todas aquellas cuestiones de funcionamiento interno
que se consideren necesarias en relación con el mismo.
Decreto 243/2008, de 16 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 4/2007, de 20 de abril, de Coordinación
de Policías Locales de Galicia. El Decreto regula de forma extensa la segunda actividad (arts. 66-88),
   

con respecto a los factores de riesgo a los que esté expuesto el policía local. El precepto concreta el
contenido de los exámenes de salud, que deberán incluir una historia clínico-laboral, en la que, además
de los datos de anamnesis, exploración clínica y control biológico y estudios complementarios en función
de los riesgos inherentes al trabajo, se hará constar una descripción detallada del puesto de trabajo, el
tiempo de permanencia en este, los riesgos detectados en el análisis de las condiciones de trabajo, y las
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 84
medidas de prevención adoptadas. En particular se atenderá a la evaluación de riesgos de los puestos de
trabajo en relación con embarazo y lactancia, así como a las medidas a incorporar, en su caso, para la
   
si fuese posible. Deberá igualmente incluir una descripción de los anteriores puestos de trabajo, riesgos
presentes en los mismos y tiempo de permanencia para cada uno de ellos, siempre que se disponga de
esta información.
Ley 4/2013, de 17 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de las Islas Baleares, que reconoce
en su art. 48.g el derecho de los policías locales a una protección adecuada de la salud física y psíquica.
La norma contiene otras dos referencias con incidencia preventiva: en su artículo 53 se remite en cuanto
a la protección de la maternidad a lo dispuesto en la LPRL, y en su artículo 69 contempla como falta
grave la infracción de las normas de prevención de riesgos laborales que pongan en grave riesgo la vida,
la salud o la integridad física, propia o de sus compañeros o subordinados. La Ley 4/2013 es desarrollada
por el Decreto 28/2015, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento marco de coordinación de
las policías locales de las Islas Baleares, que elimina el completo sistema preventivo establecido por la
norma a la que sustituye.26
Ley 6/1997, de 4 de julio, de Coordinación de Policías Locales de Canarias y Decreto 75/2003, de 12 de
mayo, por el que se establecen las normas marco y otras normas de Coordinación de Policías Locales
de Canarias. Es esta segunda norma la que hace alguna referencia a la seguridad y salud en el trabajo en
sus artículos 41-43. La norma remite a los reglamentos de organización y funcionamiento de las policías
             
tendentes a la promoción de la mejora de las condiciones de trabajo y a elevar el nivel de protección
de la seguridad y la salud de los componentes de la Policía Local durante su servicio, de conformidad
con lo establecido en la legislación correspondiente. Además, deben ser esos mismos reglamentos
municipales los que concreten los órganos establecidos de acuerdo con la normativa vigente, para la
participación de los miembros del cuerpo en relación con las cuestiones que afectan a la seguridad y
salud en el trabajo de todos los integrantes de la plantilla de la Policía Local. Por último, se impone a los
respectivos ayuntamientos la obligación de potenciar programas y actividades tendentes a la promoción
de la prevención, la salud y la seguridad. Para ello, fomentarán la formación de todo el personal en estas
materias, así como la vigilancia y control del cumplimiento por todo el personal integrante del cuerpo de
la Policía Local de la normativa de prevención de riesgos laborales, en todo aquello no excluido por las
particularidades propias del servicio policial.
Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Autónoma de Madrid y
Decreto 112/1993, de 28 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento marco de organización de las
Policías Locales de la Comunidad de Madrid. La primera de estas normas contiene un precepto (art. 42)
dedicado a la salud laboral, estableciendo que los miembros de los cuerpos de Policía Local dispondrán
de medios e instalaciones adecuados para el desarrollo de sus funciones y estarán obligados a superar
una revisión médica anual de carácter psicofísico. Preceptúa el mismo artículo la obligatoria constitución
de una comisión paritaria de salud laboral en cada ayuntamiento, cuyas funciones serán participar en la
inspección y control sobre el cumplimiento de las medidas de seguridad e higiene tanto por parte de los
ayuntamientos como por parte de los funcionarios de Policía Local.

     
su artículo 60.33 se contempla como infracción grave la vulneración de las normas de prevención de
riesgos laborales que pongan en grave riesgo la vida, salud o integridad física, propia o de compañeros
o subordinados.
Como se ha podido comprobar del análisis efectuado, la gran mayoría de las comunidades autónomas no
desarrollan, en sus normas de coordinación de Policía Local, aspectos preventivos que permitan la singular
26 Cfr. Decreto 67/2007, de 7 de junio, por el que se aprueba el Reglamento marco de medidas urgentes de Policías Locales de las
Islas Baleares (arts. 78 y ss). Esta norma era quizás la que desarrollaba de manera más extensa el régimen preventivo de la Policía
Local en el ámbito autonómico.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 85
adaptación de la LPRL en ese ámbito. Sería deseable que las futuras normas incorporaran contenidos

de seguridad y salud de los empleados públicos en los distintos municipios que se incardinan en el ámbito
de su competencia territorial, tratando de hacer efectivo el derecho constitucionalmente reconocido a la
seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo, todo apunta a que el legislador autonómico se mantendrá en
su inacción en este punto, evitando regular detalladamente contenidos preventivos en relación a la Policía
Local, pues existen distintos proyectos de leyes autonómicos de coordinación de policías locales que, lejos
       
seguridad y salud laboral.27
Ahora bien, la conveniencia y oportunidad de que las comunidades autónomas desarrollen normas de
contenido preventivo, no implica que estén obligadas a ello.28
la obligación de regular contenidos preventivos aplicables a la Policía Local, basándose en una pretendida
ausencia de regulación preventiva y en un vacío normativo que pueda generar inseguridad jurídica, pues
no cabe olvidar que a este colectivo le resulta de aplicación plenamente la LPRL, salvando situaciones
excepcionales en las que la protección de la población se prioriza sobre la seguridad y salud personal y, por
tanto, tienen un marco jurídico completo que regula esta materia.29

Las entidades locales tienen atribuida potestad reglamentaria, potestad que les viene conferida por la
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. La potestad reglamentaria de los
ayuntamientos y de las entidades locales constituye la máxima expresión del principio de autonomía local,
consagrado constitucionalmente por el artículo 140 de la CE. En materia policial, la potestad reglamentaria
y de autoorganización de los servicios les viene atribuida por las siguientes normas:
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, entre otros, en su artículo 25.2 f

Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuyo artículo 52.1 señala que,
en relación con la estructura y organización de los cuerpos de la Policía Local, los ayuntamientos pueden

             
vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

a los ayuntamientos y entidades locales para que, en el marco de su potestad reglamentaria, regulen
las normas de organización y funcionamiento interno en relación con la Policía Local que ejerza su
actividad en su ámbito territorial.

de la función pública, en el que se encuentra enmarcada la prevención de riesgos laborales, el papel del
reglamento se reduce al desarrollo de lo dispuesto en las leyes, ya sean estatales o autonómicas. De este
modo, las normas reglamentarias municipales que se dicten en relación con la Policía Local deben, en todo
caso, respetar los contenidos mínimos establecidos por las normas de rango superior y, en materia preventiva,
       
en cuenta los preceptos preventivos contenidos en las normas autonómicas de coordinación de las policías
27 Así se deduce de los proyectos que actualmente se están tramitando en Murcia, Andalucía y Extremadura, que solo tangencialmente
se ocupan de aspectos preventivos principalmente ligados a la vigilancia de la salud y a la protección de la maternidad, reproduciendo
en su mayor parte las disposiciones contenidas en la LPRL.
28 Cfr. Resolución de 15 de noviembre de 2011 del Defensor del Pueblo Andaluz, formulada en la queja 10/1398 dirigida a
Consejería de Empleo, Consejería de Gobernación y Justicia por el Sindicato Profesional de Policías Municipales de España-
Andalucía (SPME-A), sobre la conveniencia de elaborar y aprobar una normativa autonómica en materia de prevención de riesgos
laborales, seguridad y salud, en el ámbito de los cuerpos de policías locales de Andalucía.
29 
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 86
locales, que actúan en este sentido como un marco mínimo a observar en los desarrollos reglamentarios que
se efectúen en los ayuntamientos del respectivo ámbito autonómico.
Consecuentemente, en ningún caso cabe disminuir el nivel de protección de la salud de la Policía Local
amparándose en normativa de rango reglamentario; normas reglamentarias que ceden «frente a la obligación
impuesta por la normativa europea de insoslayable aplicación» y que deben ser interpretadas de forma que
permitan su adaptación a los contenidos de la LPRL y al resto de normativa que la desarrolla, legislación
que resulta de prioritaria aplicación.30 Por tanto, será nula cualquier disposición reglamentaria que contraríe
los derechos básicos que en materia de seguridad y salud les corresponden a los empleados públicos, sin que
quepa condicionar a la disponibilidad presupuestaria derechos tan básicos como la formación, las revisiones
médicas o la seguridad e higiene a la que tiene derecho todo trabajador.31
Existe multiplicidad de reglamentos que regulan el régimen de funcionamiento y organización de la Policía
Local en diferentes municipios de nuestro país. Sin embargo, pocos de ellos tienen disposiciones preventivas
esenciales, limitándose a reproducir contenidos legales de la LPRL o preceptos contenidos en la normativa
marco autonómica. En su mayor parte, estas prescripciones hacen referencia a los exámenes médicos
laborales en el marco de la obligación de vigilancia de la salud. A título de ejemplo cabría señalar el artículo
87 del Reglamento para el Cuerpo de Policía Municipal del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de marzo de
1995; el artículo 20 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Local del Ayuntamiento
de Málaga, de 30 de junio de 2000; y el artículo 24 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Interno del Cuerpo de la Policía Local de Andújar, aprobado el 26 de enero de 2012, que establece
la necesidad de que los policías locales pasen un reconocimiento psicológico cada dos años.
Otros reglamentos limitan su contenido preventivo a reconocer a los policías locales el derecho a una adecuada
protección de su seguridad y salud laboral. Es el caso del Reglamento de la Policía Local de Valencia, de 30
de diciembre de 1999 (art. 97.12); del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico del
Cuerpo de la Policía Local del Ayuntamiento de Alicante, aprobado el 24 de octubre de 2006 (art. 73.12); y
del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Local de Las Palmas de Gran Canaria, de
15 de octubre de 2013 (art. 37).
Un examen de los distintos reglamentos municipales de organización y funcionamiento de los cuerpos de
Policía Local lleva a concluir que los mismos se limitan a proclamar la aplicación de las disposiciones
preventivas de la LPRL en este ámbito, sin introducir variaciones sustanciales respecto al régimen preventivo
general. Con todo, y como se ha referido anteriormente, el hecho de que los entes locales puedan desarrollar
las prescripciones normativas en materia preventiva no implica que resulten obligados a ello, pues no cabe
olvidar que a este colectivo le resulta de aplicación plenamente la LPRL, con lo cual tienen un marco jurídico
completo que regula su seguridad y salud laboral.32
7 La negociación colectiva como fuente reguladora de las condiciones de seguridad y salud
en el trabajo de la Policía Local: una vía por explorar
La LPRL contempla la negociación colectiva como una de las fuentes de regulación en materia de seguridad
y salud laboral. Así, el artículo 1 de la LPRL preceptúa que la normativa de prevención de riesgos laborales
está formada por esta ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales
o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito
laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito. Se incluye, de este modo, la negociación colectiva
como fuente de creación de normas preventivas. En el mismo sentido, el artículo 2.2 de la LPRL establece
que las disposiciones de carácter laboral contenidas en esa norma y en sus disposiciones reglamentarias
tendrán, en todo caso, el carácter de derecho necesario mínimo indisponible, pudiendo ser mejoradas y
desarrolladas en los convenios colectivos. Junto a estas disposiciones de carácter general, la LPRL hace
30 
31 Vid
Local de Cambrils.
32 
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 87
constantes referencias a la negociación colectiva como fuente de regulación de las condiciones de trabajo en

El papel que la negociación colectiva está llamada a desempeñar en materia de seguridad y salud laboral deriva
directamente de la Directiva 89/391, que contiene numerosas referencias a la participación de los interlocutores
sociales en el establecimiento de medidas de prevención de riesgos laborales: «[...] para garantizar un mayor
grado de protección, es necesario que los trabajadores y sus representantes estén informados de los riesgos
para su seguridad y su salud, así como de las medidas necesarias para reducir o suprimir estos riesgos; que
es igualmente indispensable que puedan contribuir con su participación equilibrada, de conformidad con las
legislaciones y/o los usos nacionales, a que se tomen las medidas de protección necesarias; […] es necesario
desarrollar la información, el diálogo y la participación equilibrada en materia de seguridad y de salud en
el trabajo entre los empresarios y los trabajadores y/o sus representantes por medio de procedimientos e
instrumentos adecuados, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales».
Con amparo en los fundamentos normativos referidos, los convenios colectivos pueden regular múltiples
aspectos en materia preventiva, concretando y desarrollando la obligación empresarial de seguridad y salud
en el trabajo. Entre otros aspectos, la negociación colectiva puede ordenar los siguientes contenidos en
materia de prevención de riesgos laborales:
Determinación de la metodología a utilizar para la evaluación de riesgos y supuestos para su revisión
(arts. 5 y 6 RD 39/1997).

Concreción de la obligación de formación preventiva (art. 19 LPRL y disposición adicional 7.ª RD
39/1997).
Determinación de la obligatoriedad de los reconocimientos médicos en el marco de las limitaciones del
artículo 22 de la LPRL y desarrollo de la obligación empresarial de vigilancia de la salud.
Establecimiento de modelos de organización de la prevención (art. 21 y disposición adicional 7.ª RD
39/1997).
Desarrollo de fórmulas de participación en los términos del artículo 35 de la LPRL.
Regulación de faltas y sanciones contractuales de los trabajadores en materia de prevención, delimitando
  
LPRL).
Integración de la obligación de coordinación empresarial (art. 11 y disposición adicional 2.ª RD 171/2004,
de 30 de enero, por el que se desarrolla el art. 24 LPRL, en materia de coordinación de actividades
empresariales).
En la regulación y desarrollo de todas estas materias, la negociación colectiva debe respetar los contenidos
mínimos de derecho necesario, consecuencia lógica del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico
(art. 2.2 LPRL), resultando necesario que la norma suplementada sea objetivamente mejorable y que lo
acordado en los procesos de negociación colectiva suponga una mayor protección para los empleados.33
Por ello, la función del convenio colectivo se debe centrar en integrar, completar, desarrollar y mejorar lo
dispuesto por las normas legales. Esta tarea resulta de indudable trascendencia desde la óptica preventiva, ya
que permite adaptar la LPRL a la realidad de cada ámbito productivo.
Lo dispuesto en la LPRL respecto a los convenios colectivos debe entenderse aplicable a la negociación
colectiva desarrollada por los funcionarios y empleados públicos a través de las diferentes mesas de
negociación. Ello deriva del propio ámbito de aplicación de la LPRL (art. 3) y del EBEP, que reconoce en
su artículo 31 el derecho de los empleados públicos «a negociación colectiva, representación y participación
 
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 88
institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo». Desarrollando ese derecho, el EBEP
contiene, en el capítulo IV del título III, los principios generales de la negociación colectiva de los empleados
públicos, su estructura organizativa, las materias objeto negociación y los instrumentos en virtud de los
cuales aquella se hace efectiva.
En el ámbito de la Administración Local, el EBEP regula los mecanismos de negociación colectiva siguiendo
lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local,
que, asumiendo ya el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos derivado del derecho
constitucional a la libertad sindical, preceptúa que «la participación de los funcionarios, a través de sus
organizaciones sindicales, en la determinación de sus condiciones de empleo, será la establecida con carácter
general para todas las Administraciones Públicas en el Estatuto básico de la función pública».
El EBEP establece que deberá constituirse una mesa general de negociación que negocie las materias y
condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral de la Administración que se trate (art.
36.3 EBEP). Entre las materias que se atribuyen a esta mesa general, en el art. 37.j están recogidas «las
que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales». Así, será esta mesa común
la que, en el ámbito de la correspondiente Administración Local, negocie colectivamente el desarrollo de
las prescripciones preventivas legales y reglamentarias, en todo caso respetando las competencias de la
Administración Estatal y Autonómica en esta materia.
Los acuerdos sobre condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral de las entidades locales
en materia de prevención de riesgos laborales serán aplicables en principio a la Policía Local, salvo que el
         
de las adaptaciones de puestos de trabajo y movilidad funcional derivadas de los artículos 25 y 26 de la
LPRL, que en el ámbito de la Policía Local tienen su propia regulación fundada en el instituto de la segunda
actividad.34
Además, en cada una de las Administraciones Locales podrán constituirse con carácter voluntario mesas
  
las organizaciones administrativas afectadas o de las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios
públicos y a su número, para las materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios
de su ámbito (art. 34.4 EBEP). La competencia de las mesas sectoriales se extenderá a los temas comunes a
los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de decisión por parte de la mesa general respectiva, o a
los que esta explícitamente los reenvíe o delegue (art. 34.5 EBEP).
En el marco de sus competencias, distintas entidades locales han alcanzado acuerdos con la representación
de sus empleados por los que se regulan las condiciones de trabajo, conteniendo algunos de estos acuerdos
disposiciones de índole preventiva que serán aplicables, salvo que la norma disponga otra cosa, a la Policía
Local. Son múltiples los acuerdos que existen en los distintos municipios, y deberá atenderse a cada uno de

Junto a las mesas de negociación en el ámbito de una concreta entidad local, cabe también constituir mesas
de negociación de funcionarios públicos en el ámbito de una asociación de municipios o de una entidad local
de ámbito supramunicipal. La aplicación de acuerdos colectivos negociados a este nivel se hará por vía de la
adhesión, con carácter previo o de manera sucesiva, de los municipios a la negociación colectiva que se lleve
a cabo en el ámbito supramunicipal correspondiente (art. 34.2 EBEP). En virtud de esta posibilidad negocial,
han surgido varios acuerdos marco autonómicos entre las federaciones de municipios y las organizaciones
sindicales más importantes, que recogen un marco mínimo en las condiciones de trabajo para el personal al
servicio de las distintas entidades locales en el ámbito de una comunidad autónoma en temas comunes a todas
ellas. Estos acuerdos marco supramunicipales deben considerarse punto de partida de las negociaciones en
ámbitos inferiores en relación con aquellas entidades adheridas a los mismos (art. 34.2 EBEP). Así, y entre
otros, cabe señalar el II Acuerdo Marco entre la Federación Valenciana de Municipios y Provincias y las

34 Vid       
Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos 2012-2015, aprobado el 29 de diciembre de 2011.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 89
de la Comunidad Valenciana, de 23 de diciembre de 2010, cuyo extenso capítulo VIII contiene un conjunto
de normas básicas que en materia preventiva deben tener presentes los negociadores de las condiciones
laborales de las entidades locales adheridas; el Acuerdo Marco entre la Federación Regional de Municipios
          
Acuerdo Marco regional de 24 de julio de 2013 para el personal al servicio de las Administraciones Locales
suscrito entre la Federación de Municipios de Madrid y los sindicatos más representativos. La mayor parte
de estos acuerdos marco comprenden disposiciones preventivas que desarrollan y concretan los contenidos
legales y reglamentarios de aplicación a los funcionarios de la Administración Local, y que resultan de
aplicación en la negociación de las condiciones de trabajo en los ámbitos inferiores respecto a las entidades
locales adheridas.
8 A modo de conclusiones
La extensión de la normativa de seguridad y salud laboral a todos los empleados públicos debe ser
considerada como una de las mayores aportaciones de la LPRL. Sin perjuicio de ello, y como se ha expuesto,
la universalización preventiva que reconoció la Ley 31/1995 ha tenido diferente alcance y efectividad en el
ámbito público en función del tipo de empleado, de la actividad desarrollada y del ente público empleador.
Entre todos los empleados públicos, la Policía Local ha sido uno de los colectivos que tradicionalmente ha
recibido menor atención desde la óptica preventiva. A ello contribuyó decisivamente la oscura redacción de
la exclusión contenida en el artículo 3 de la LPRL, que, en un primer momento, se interpretó extensivamente
y generó de facto la expulsión de la Policía Local de su campo protector. La inicial interpretación, corregida

               

La posibilidad de inaplicación de la LPRL al ámbito de las funciones públicas de policía y seguridad en
situaciones excepcionales, continúa sin ser concretada normativamente, lo que conforma un escenario
              
colectivo de la Policía Local. En relación con estas situaciones excepcionales en las que quiebra la aplicación
de la LPRL, cabría mantener que, al determinar la propia disposición adicional 3ª.2 de la norma que el
artículo 3.2 de la LPRL (excepto el segundo párrafo) es norma básica y, por tanto, de regulación exclusiva
 
homogenizar las situaciones en las que el derecho a la seguridad y salud queda restringido en el ámbito de
las funciones públicas de policía y seguridad. El desarrollo reglamentario de estas situaciones excepcionales
debería ser común a todos los empleados que desempeñen tales funciones; de este modo se evitarían posibles
regulaciones autonómicas o locales que pudieran conformar distintos niveles de protección de los empleados
públicos en función de cómo se interpreten las situaciones excluidas. Sin embargo, no parece que el legislador
estatal entienda como prioritaria esta tarea, extremo que se evidencia en las normas preventivas dictadas para

Sin perjuicio de lo expuesto, corresponde a las comunidades autónomas y a la Administración Local el
desarrollo y adaptación de aquellos aspectos de la LPRL que resulten necesarios para su mejor aplicación
al ámbito de la Policía Local. Como ha quedado demostrado, la gran mayoría de las normas autonómicas
       

ámbito de la Policía Local, ni que marque directrices esenciales a las que se hayan de adaptar las distintas
           
disposiciones preventivas sustanciales, sino que se limitan a reproducir contenidos legales de la LPRL o
preceptos contenidos en la normativa marco autonómica.
En este contexto, la negociación colectiva está llamada a jugar un papel regulador fundamental que, sin
embargo, no ha resultado efectivo debido al escaso interés que los contenidos preventivos han tenido en el
marco de la autonomía colectiva.
Guillermo García González
La aplicación de la normativa de seguridad y salud a la Policía Local: aspectos críticos y cuestiones controvertidas
Revista catalana de dret públic, núm 53, 2016 90
El complejo marco jurídico analizado, carente de sistematización y con múltiples lagunas e imprecisiones,
hace que, en la práctica, la Policía Local se presente como uno de los colectivos más desprotegidos en
materia de seguridad y salud en el desarrollo de su profesión. Corresponde a los poderes públicos con
     
respectivas atribuciones competenciales. Y ello, sin desconocer el relevante poder regulador que en la materia
está llamada a desempeñar la negociación colectiva. Solo de este modo se podrá conformar un conjunto
sistemático y coherente de normas que logren proteger efectivamente a la Policía Local en el desempeño de
su labor, dando cumplimiento con ello al mandato constitucional recogido en el artículo 40.2 CE.
Bibliografía
BLASCO LAHOZ, José Francisco. «La adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la
administración general del estado consecuencia del Real Decreto 67/2010, de 29 de enero». Estudios
, núm. 328 (2010).
FERNÁNDEZ MARCOS, Leodegario. Comentarios a la Ley de Prevención de riesgos Laborales y normativa
reglamentaria. 2.ª ed. Madrid: Dykinson, 2001.
GONZÁLEZ ORTEGA, Santiago. «La aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales a las
administraciones públicas». Temas Laborales, núm. 72 (2003).
GONZÁLEZ ORTEGA, Santiago; APARICIO TOVAR, Joaquín. Comentarios a la Ley 31/1995 de Prevención de
Riesgos Laborales
GUILLÉN I LASIERRA, Francesc. «La competencia autonómica sobre coordinación de las Policías Locales la luz
de la reciente jurisprudencia constitucional». Autonomies, núm. 16 (1993).
INSHT. VII Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo
MERCADER UGUINA, Jesús Rafael. «Ley de Prevención de Riesgos Laborales y Administraciones Públicas».
Relaciones Laborales, núm. 1 (1996).
MOLTÓ GARCÍA, Juan Ignacio. La prevención de riesgos laborales en las administraciones públicas. Madrid:

MONTOYA MELGAR, Alfredo. «Prólogo» a GUTIÉRREZ- SOLAR CALVO, Beatriz. El deber de seguridad y salud en
el trabajo. Un estudio sobre su naturaleza jurídica. Madrid: Consejo Económico y Social, 1999.
MONTOYA MELGAR, Alfredo; PIZA GRANADOS, Jaime. Curso de Seguridad y Salud en el Trabajo. 2.ª ed. Madrid:

MORENO MÁRQUEZ           Aranzadi
Social, núm. 5 (2006).
PALOMEQUE LÓPEZ, Manuel Carlos. «El nuevo marco jurídico de la prevención de riesgos laborales: La Ley
31/1995, de 8 de noviembre». Actualidad Laboral, núm. 1 (1996).
PÉREZ CAMPOS, Ana Isabel. «Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: sujetos
protegidos». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 53 (2004).
SALA FRANCODerecho de la Prevención de Riesgos Laborales
2009.
VICENTE PALACIO, Arántzazu. «Sobre el régimen de prevención de riesgos en la Guardia Civil y en el Cuerpo

de enero de 2006». Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, núm. 11 (2006).

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR