STS, 16 de Febrero de 2005

En el recurso contencioso administrativo núm. 1031/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se dictó sentencia con fecha 1 de febrero de 2002, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Celestina contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente sentencia."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña Celestina se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 5 de junio de 2002 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso administrativo.

La Procuradora de los Tribunales doña Ana María Alarcón Martínez formalizó, con fecha 3 de septiembre de 2004 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de este con costas.

Por providencia de 5 de enero de 2005 se señaló para votación y fallo el día 9 de febrero de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de Doña Celestina interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 1 de febrero de 2002 por la Sala de lo Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria en el recurso contencioso administrativo 1031/99 deducido por aquel en cuya virtud acuerda desestimar la impugnación contra la resolución del Consejero de Turismo del Cabildo de Lanzarote de 29 de junio de 1999 por la que deniega autorización de apertura y funcionamiento de vivienda turista denominada CASA000 en el municipio de Tias.

En orden a las cuestiones objeto de debate vamos a reflejar el contenido del fundamento de derecho SEGUNDO: "La jurisprudencia estima que los razonamientos que puedan faltar en el acto administrativo pueden muy bien verse suplidos con los informes técnicos que le preceden y con los demás datos incorporados a las actuaciones entre los que se establece un principio de unidad y complementariedad que da lugar a la motivación in alliunde (STS 24 de mayo de 1990). En realidad, lo que hay que examinar es si realmente se ha producido indefensión porque exista ignorancia de los motivos en que se funda la actuación administrativa de manera que el administrado se haya visto mermado a la hora de ejercer los medios legales para su defensa. La Sala considera que el recurrente no puede sentirse desinformado, ni alegar que desconoce las razones en que se ha basado la administración para actuar ni, finalmente, indefenso. No es de recibo su argumentación contra la resolución que constituye el objeto del recurso porque ya el modelo de solicitud que se emplea especifica la documentación que ha de acompañarse. Por tanto si no se cumple con ello, si además se le requiere y el recurrente desoye el requerimiento y si tenemos en cuenta que en todo momento puede informarse y tener la posibilidad de subsanar las omisiones con un mínimo interés, ha de ser tener presente que una cosa es saber lo que se le exige y otra tener un criterio personal que cuestione la referida exigencia. Por tanto teniendo en cuenta que el recurrente no contestó el requerimiento y siendo preceptiva la autorización que se le indicaba cuya falta nunca se subsanó, es manifiesto que la única consecuencia era la que se reflejó en la resolución combatida. Por ello se impone la desestimación del recurso".

Tanto al interponer el recurso como al formalizarlo no especifica la recurrente en cuál de los apartados del artículo 88 de la LJCA sustenta la argumentación de sus motivos.

En el escrito de preparación bajo el ordinal 1 imputa a la sentencia incongruencia y falta de motivación con lesión del art. 24 CE mientras los ordinales 2 y 3 los dedica a entender vulnerados los arts. 103 de la Constitución y art. 54 de la Ley 30/1992 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC) por el acto administrativo objeto de impugnación en instancia.

Y en el escrito de interposición al referirse al cumplimiento de los requisitos legales se limita a mencionar el citado artículo 88 LJCA en relación con el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y por la infracción de las normas del ordenamiento jurídico con indefensión al recurrente.

Luego, bajo el ordinal 1 mantiene vulneración de lo dispuesto en los arts. 120, 9.3 y 24 de la Constitución por incongruencia de la sentencia y ausencia de motivación dejando sin resolver las cuestiones planteadas y debatidas en el proceso.

Bajo el ordinal 2 sostiene vulneración de los arts. 103 y 9 de la Constitución y 54 de la LRJAPPAC y lo dispuesto en el título II del Decreto 21/1989 del gobierno de Canarias de 15 de febrero.

La parte recurrida esgrime que la recurrente articula su recurso de casación con una deficiente técnica sin referencia a los motivos tasados recogidos en los distintos apartados del art. 88 de la LJCA, al realizar un totum revolutum con denuncia incluso de errónea invocación de normativa autonómica. Mantiene debería aplicarse lo vertido por este Tribunal en su sentencia de 29 de diciembre de 2003 que afirma que "la alegación confusa y entremezclada de preceptos que podrían amparar motivos de casación referidos a distintos apartados del art. 88 no solamente quebranta el rigor formal de este remedio procesal -el recurso de casación- sino que impide al Tribunal valorar con la necesidad especificidad las razones aducidas como motivo de casación".

Se hace preciso, pues, dar unas breves notas sobre el recurso aquí concernido.

El recurso de casación tal cual aparece regulado en la vigente LJCA 1998, artículo 86 y siguientes, sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil ( desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero ) y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882) hasta su relativamente reciente introducción en el orden contencioso- administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, no incorporó como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil)." Pronunciamiento éste último que, a partir de que el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías jurisdiccionales (art. 123 CE) debe ser completado con el hecho de que los Tribunales Superiores de Justicia culminaran en cada Comunidad Autónoma (art. 152.1,2 y art. 70 LOPJ) la organización judicial lo que ha conducido a la introducción del recurso de casación autonómico (art. 99 LJCA) fundado en infracción de normas de la Comunidad Autónoma de que se trate.

No ha perdido la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico. En consecuencia, si las normas y preceptos son estatales y relevantes para el fallo el recurso de casación se residencia ante el Tribunal Supremo mientras lo hará ante el Tribunal Superior de Justicia de la correspondiente Comunidad Autónoma cuando la norma aplicada hubiere sido dictada -Ley o Reglamento- por órganos de autonómicos.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores , sentencias de 28 de diciembre de 1996, 12 de mayo de 1999 , 30 de junio, 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001, se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación.

En el reciente Auto de 11 de noviembre de 2004 afirma la Sección primera de esta Sala que como ésta ha venido diciendo (por todos, Autos de 8 de febrero de 1999, 24 de enero de 2000 y 24 de septiembre de 2001), la preparación del recurso de casación está sujeta a unos requisitos formales (ex artículo 89.1 de la vigente Ley Jurisdiccional) de cuya concurrencia debe hacerse sucinta exposición en dicho trámite. Así, la viabilidad formal del escrito de preparación del recurso de casación exige la consignación de que se han observado los requisitos de forma a que alude el artículo 89.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, y, aunque tales requisitos no son explícitamente consignados en el mencionado precepto, este Tribunal ha puesto de manifiesto la necesidad de hacer constar el carácter recurrible de la resolución que se intenta impugnar, la legitimación de la parte recurrente, el cumplimiento del plazo legalmente fijado para presentar el escrito de preparación y la intención de interponer el recurso de casación contra la sentencia o auto impugnados (por todos, Auto de 5 de febrero de 2001).

Y en cuanto al escrito de interposición, conforme al art. 92 LJCA, ha de expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se considere infringida. Significa ello que respecto cada uno de los motivos invocados ha de argumentarse lo que proceda por lo cual se hace ineludible la indicación concreta del apartado del art. 88 en que el motivo se sustenta. No conviene olvidar que mientras el inciso c), quebrantamiento de forma no precisa juicio de relevancia alguno si se hace inevitable respecto de la infracción de normas o jurisprudencia residenciado en el inciso d).

Pero, además, las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia solo pueden ser combatidas en esta vía alegando como base del recurso la vulneración de normas estatales o de derecho comunitario europeo que hubiesen sido relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora (art. 86.4 LJCA). La relevancia de dichas normas estatales o comunitarias ha de ser real y no aducidas con carácter instrumental para posibilitar el acceso al recurso extraordinario que constituye la casación, sometida a los requisitos precisos establecidos por la LJCA entre los que se incluye el respeto a la formalidades establecidas. Y como dice el Auto de 4 de marzo de 2004, el juicio de relevancia tiene su sede propia en el escrito de preparación del recurso, cumpliendo la función de acotar las infracciones normativas que habrán de servir para articular los motivos de casación, a lo que debe añadirse que la inobservancia del artículo 89.2 afecta a la sustancia misma del escrito de preparación -no se trata de un defecto formal-, razón por la que no puede subsanarse en actuaciones posteriores sin desnaturalizar su significado.

Relevancia que debe ser invocada y argumentada en el escrito de interposición. Así nos recuerda la reciente sentencia de esta Sección de 26 de mayo de 2004 que es reiterada y unánime la doctrina de esta misma Sala en torno a la procedencia de considerar como causa de desestimación del recurso de casación la indebida admisión a trámite del mismo que se produce, entre otros motivos, por haberse prescindido del juicio de relevancia antedicho; y ello sin perjuicio de que en el trámite indicado en el artículo 93 hubiese sido admitido, dado el carácter meramente provisional de dicha resolución (Sentencias de 3 de mayo, 5 de junio, 18 de julio, 8 de octubre y 5 de diciembre de 2.001, 24 de abril, 28 de septiembre y 25 de noviembre de 2.002, entre otras).

En distintas ocasiones se han interpuesto demandas de amparo ante el Tribunal Constitucional frente a declaraciones de inadmisibilidad las cuales han sido rechazadas por el citado Tribunal. Es significativo lo vertido en el auto 3/2000, de 10 de enero: "De otro lado, importa destacar que la interpretación del art. 96.2 de la LJCA que efectúa la Sala Tercera del Tribunal Supremo -hacer explícitos el cómo, el porqué y la forma en que la infracción de la norma no emanada de los órganos de las Comunidades Autónomas ha influido en el fallo- no puede ser calificada de irrazonable o desproporcionada, habida cuenta de que a la condición de por sí extraordinaria del recurso de casación se une el carácter aún más excepcional de dicho recurso cuando se interpone frente a Sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas (art. 93.4 de la LJCA). En estos casos, la mayor restricción en el acceso a la vía casacional responde, como es evidente a la posición constitucional de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 152.1 CE), posición que, a su vez, justifica las exigencias del tan citado art. 96.2 de la LJCA, destinadas a que tanto el Tribunal de instancia, en fase de preparación del recurso, como el Tribunal Supremo, en fase de interposición, verifiquen "a limine" si se da o no el presupuesto sobreañadido para la admisión de estos recursos, a saber: que en el enjuiciamiento sobre disposiciones o actos de las Comunidades Autónomas se hayan infringido normas no emanadas de los órganos de dichas Comunidades.

Y ciertamente algunos acuerdos de inadmisión de demandas de amparo han terminado con resultado diverso ante el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos que suele recordar que no tiene como tarea sustituir a los tribunales interno así como que no sustituirá su propia apreciación del derecho por la de ellos en ausencia de arbitrariedad (asunto Tejedor García contra España de 16 de diciembre de 1997). Por ello no admite la interpretación flexible pretendida por la demandante Ipamark SL en la demanda 38233/2003 declarada inadmisible por Decisión de 17 de febrero de 2004. En las circunstancias examinadas -ausencia de cumplimiento de los requisitos exigidos por los arts. 86.4 y 89.2 de la LJCA para la presentación de un recurso de casación- y a la luz de su jurisprudencia anterior, decisión 20 de mayo 2000 Sociedad General de Aguas de Barcelona SA contra España, decisión Llopis Ruiz contra España de 7 de octubre de 2003, el citado Tribunal considera que no se constata la violación del art. 6.1. del Convenio Europeo de 1950. En sus propias palabras la interpretación que hay que dar a los artículos 86.4 y 89.2 de la LJCA y a las condiciones para su aplicación es una cuestión que depende de los juzgados y tribunales españoles.

Y si bien es cierto que más recientemente, asunto Saez Maeso, demanda 77837/01, fallado por sentencia de 9 de noviembre de 2004 declara la violación del citado artículo respecto de un supuesto de inadmisibilidad del recurso de casación por defecto en la preparación del recurso también lo es que las circunstancias no eran absolutamente idénticas. De este último asunto debe resaltarse la combinación particular de los hechos como es la demora de siete años entre la decisión inicial de admisión a trámite en el año 1993 y la decisión final de inadmisibilidad en el año 2000 lo cual, a juicio del citado Tribunal, destruye la relación de proporcionalidad entre las limitaciones y las consecuencias de su aplicación.

Constatamos, pues, que constituye doctrina reiterada de este Tribunal la necesidad de concretar en qué motivo se ampara el recurso y realizar el razonamiento adecuado. La necesaria concreción de los motivos invocados (sentencias de 16 de mayo y 5 de junio de 2002, 6 de mayo y 19 de diciembre de 2003, entre otras) responde no sólo al rigor formal del recurso de casación sino también a la obligación de plantear ante el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, un recurso que respete las formalidades establecidas al no incumbir al Tribunal actual de oficio sustituyendo las deficiencias procesales de los recurrentes. Como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 81/1986, de 20 de junio respecto a las formalidades establecidas en la LEC 1881, perfectamente extrapolables respecto a las fijadas por la LJA 1998, no es ni puede ser otra que la más correcta ordenación del debate procesal así como asegurar, en beneficio del juzgador y de la parte contraria, la mayor claridad y precisión posible en la comprensión de los motivos del recurso. Por ello deben estar referidos en concreto a uno de los motivos legalmente tasados para evitar toda confusión en la tramitación del recurso.

Se observa que bajo los ordinales 2 y 3 del escrito de preparación se imputan la vulneración de determinados preceptos constitucionales al acto administrativo recurrido olvidando, por tanto, que lo debe combatirse son los argumentos de la sentencia impugnada y no los razonamientos del acto administrativo de que trae causa.

Por su parte bajo el ordinal 1 se atribuye a la resolución una exigencia no contenidas ni en el 21/1989, de 15 de febrero ni el Decreto 67/1996, de 18 de abril, ambos del Gobierno de Canarias lo que pone de manifiesto que pretenden someterse a enjuiciamiento casacional de este Tribunal normas jurídicas respecto de las que carece de competencia conforme a lo más arriba expuesto. Pero, además, no se formula juicio de relevancia alguno respecto de la conculcación de norma estatal. Se limita a invocar la vulneración de los arts. 120 y 24 de la Constitución más el 218 de la LECivil determinantes de indefensión.

Si acudimos al escrito de preparación constatamos vuelve a omitirse la cita de apartado alguno del art. 88, si bien se consigna expresamente una referencia al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y por infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

Las deficiencias suscitadas conllevarían la inadmisibilidad del recurso si bien vamos a realizar unos pronunciamientos siquiera breves. Ello en aras a que la providencia de la Sección primera de esta Sala de 30 de septiembre de 2003 acerca de la posible causa de inadmisión del recurso suscitó una cuestión respecto al régimen de recursos acordando luego la admisión a trámite mediante auto de 25 de marzo de 2004 sin realizar planteamiento alguno acerca de la defectuosa preparación.

Atribuye a la sentencia incongruencia y falta de motivación, más lo cierto es que la Sala de Canarias, tal cual hemos reflejado en el fundamento de derecho primero, da respuesta a las cuestiones suscitadas en instancia en relación con la aplicación de normas reglamentarias emanadas del Gobierno Canario. Es significativo que no se interesó el recibimiento a prueba al entender justificadas las alegaciones con los documentos obrantes en el expediente administrativo. Valora la sentencia la motivación "aliunde" a que acude el acto administrativo y rechaza la indefensión invocada. Pero justamente al proceder las disposiciones reglamentarias aplicadas en la sentencia de órganos de la Comunidad Autónoma no pueden ser sometidas a la jurisdicción de este Tribunal ni siquiera bajo el argumento de falta de motivación e incongruencia.

A tenor art. 139 LJCA procede imponer las costas del recurso a la recurrente hasta un límite de 3000 euros sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,