STS, 10 de Diciembre de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:9637 |
| Número de Recurso | 9217/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 9217/96, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Alonso Muñoz, en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, contra la sentencia, de fecha 20 de septiembre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 252/94, en el que se impugnaba resolución, de fecha 10 de diciembre de 1993, dictada por la Consellería de la Generalidad Valenciana, por la que se estima el recurso ordinario presentado por doña Estíbaliz frente a la denegación presunta de la petición de que se concluya el expediente de apertura de oficina de farmacia en Alboraya que autorizó el propio Colegio Oficial de Farmacéuticos al amparo del Real Decreto 1711/1980. Han sido partes recurridas la Generalidad Valenciana, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Rosa Sorribes Calle, y doña Estíbaliz , representada por el Procurador de los Tribunales don José Luis Pérez Mulet y Suárez
En el recurso contencioso administrativo núm. 252/94, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se dictó sentencia, con fecha 20 de septiembre de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que declaramos inadmisible el presente recurso contencioso administrativo número 252 de 1994, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña ALICIA FONT GALARZA, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE FARMACÉUTICOS DE VALENCIA, asistido por el Letrado D. JOSE FONT CALVET, contra la Resolución de fecha 10 de diciembre de 1993, dictada por la CONSELLERÍA DE SANITAT I CONSUM DE LA GENERALITAT VALENCIANA por la que se estima el Recurso Ordinario presentado por Dña. Estíbaliz frente a la denegación presunta del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia a la petición de que se concluya el expediente de apertura de Farmacia en Alboraya sin expresa imposición de costas, conforme al art. 131 de la Ley Jurisdiccional".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 27 de diciembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso, case y revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, admita el recurso contencioso-administrativo y lo estime, anulando el acto originariamente recurrido dictado, el 10 de diciembre de 1993, por la Consellería de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana.
La representación procesal de doña Estíbaliz formalizó, con fecha 23 de octubre de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que, no dando lugar al recurso, se confirme la sentencia recurrida con expresa condena en costas al recurrente.
Asimismo, la representación procesal de la Generalidad Valenciana presentó, con la misma fecha de 23 de octubre de 1998, escrito de oposición al recurso solicitando sentencia por la que se desestime dicho recurso y se declare conforme a Derecho la sentencia recurrida.
Por providencia de 25 de octubre de 2001, se señaló para votación y fallo el 4 de diciembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Doña Estíbaliz , en su condición de farmacéutica titular y de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 1711/1980, obtuvo del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia autorización para la apertura de oficina de farmacia en Alboraya. Y, abierta la segunda fase del expediente, al comprobar las circunstancias del local designado para dicha oficina y efectuar las mediciones de distancias, con fecha 17 de agosto de 1989, se hace constar que "el plano del local no coincide con el real, en cuanto a superficie y cotas aunque sí en cuanto a designación". Y, ante la inactividad posterior del Colegio, doña Estíbaliz se dirige a la Consellería de Sanidad de la Generalidad Valenciana instando la terminación y resolución del expediente.
La Consellería, avocando la competencia delegada en el Colegio, por medio de los servicios propios, con fecha 29 de octubre de 1993, procede a realizar la visita de inspección del local designado para la apertura de la oficina de farmacia autorizada a doña Estíbaliz y a la medición de las distancias a las oficinas más próximas. Y, finalmente, por resolución del Conseller de 10 de diciembre de 1993, estimando el recurso ordinario interpuesto contra la denegación presunta de la solicitud de autorización de apertura de local de oficina de farmacia, sito en la calle DIRECCION000 núm. NUM000 del municipio de Alboraya, se concede la autorización solicitada.
Es esta última resolución administrativa del Conseller el objeto de la pretensión impugnatoria formulada en la instancia por el Colegio recurrente, cuyo recurso contencioso-administrativo ha sido inadmitido, por falta de legitimación del demandante, en la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia que ahora es objeto del presente recurso de casación.
Se aducen dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante): el primero, por incurrir la sentencia en infracción del artículo 24.1 de la Constitución y del artículo 28, apartado 1.a), por falta de aplicación, y del apartado 4.a), por aplicación indebida, así como en infracción de la doctrina contenida en la sentencias de esta Sala de 28 de junio de 1994, 11 de abril de 1996 y en la sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de mayo de 1990; el segundo, por infracción del ordenamiento jurídico que se concreta en la vulneración de los artículos 2 y 3 del Real Decreto 909/1978, artículo 9 de la Orden de 21 de noviembre de 1979 y del criterio expresado en las sentencias de este Tribunal de 13 de mayo de 1991 y 6 de mayo de 1992.
Ahora bien, con carácter previo al eventual examen de los motivos de casación que acaban de enunciarse, ha de resolverse sobre la inadmisibilidad del mismo recurso de casación que alega la representación de doña Estíbaliz .
Sostiene dicha parte recurrida que en su día debió declararse la inadmisión del presente recurso de casación por incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 96.2 LJ, ya que, tratándose de una sentencia dictada por una Sala de lo Contencioso-administrativo de un Tribunal Superior de Justicia respecto a un acto o resolución de una Comunidad Autónoma (art. 93.4 LJ), en el escrito de preparación no se ha justificado que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo. Y para avalar tal solicitud de inadmisión la parte cita los autos de esta Sala de 13 de abril de 1998 (Rec. cas. 6046/97) y de 18 de septiembre de 1995.
El escrito de preparación del recurso de casación, en lo que importa para decidir sobre la inadmisión propuesta dice literalmente: "LAS NORMAS QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS, al objeto del recurso de casación, NO EMANAN DE LOS ÓRGANOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. No se aplica en la sentencia dictada, ninguna norma emanada de la Generalitat Valenciana, sino que, la desestimación del recurso, se pretende fundamentar en doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo en relación con normas estatales".
A la vista de esto y siguiendo de forma rigurosa el principio de unidad de doctrina debemos acoger la excepción de inadmisibilidad alegada por la parte recurrida. Pues es cierto que existe suficientemente consolidada una doctrina de esta Sala según la cual se exige para que sean recurribles las Sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia que, además de ser susceptibles de casación por razón de la materia o la cuantía del asunto, concurran los siguientes requisitos: a) Que el recurso de casación pretenda fundarse en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido; b) Que esas normas, que el recurrente reputa infringidas, hubieran sido invocadas oportunamente por éste o consideradas por la Sala sentenciadora; c) Que el recurrente justifique en el escrito de preparación del recurso que la infracción de las mismas ha sido relevante y determinante del fallo de la Sentencia, requisito este ultimo que no concurre en el caso de autos. Así se ha declarado, entre otros, por los Autos de esta Sala, algunos de los cuales se refieren precisamente a autorización de apertura de farmacias de 12 ,15 y 19 de enero, 5 de febrero, 16 de marzo, y 15 de enero de 2001, dictados ya siendo aplicable el artículo 86,4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, si bien en los Autos mencionados no se hace sino ratificar y ampliar una anterior doctrina jurisprudencial establecida bajo la vigencia de la Ley de 27 de diciembre de 1956 en su ultima redacción, doctrina ésta que se dedujo del estudio y aplicación del artículo 96,2 del ultimo texto legal mencionado. Por todos pueden verse en este sentido los Autos de 14 de junio, 5 y 20 de julio, 17 de noviembre y 4 de diciembre de 1998 y 16 de marzo, 17 de mayo y 21 de junio de 1999, entre otros muchos.
Estamos obligados, por tanto, a aplicar el principio de unidad de doctrina y atenernos a la que es ya firme y consolidada, por lo que debe declararse que existió una causa de inadmisión del recurso que se transforma ahora, en tramite de Sentencia, en causa de desestimación del mismo.
En cualquier caso, de los dos motivos de casación formulados, únicamente puede tener virtualidad casacional el primero de ellos. Sólo éste, de ser acogido, justificaría la anulación de la sentencia de instancia por incurrir en las infracciones del precepto constitucional y de los preceptos procesales que la parte señala.
En cambio, el segundo de ellos se refiere a unas infracciones del ordenamiento jurídico en las que, en manera alguna, pudo incurrir la sentencia recurrida. Tales infracciones son de normas materiales relativas a las condiciones o requisitos de los locales en que han de instalarse las oficinas de farmacia (arts. 2 y 3 del RD 909/1978 y art. 9 de la Orden de 21 de noviembre de 1979), esto es, a la cuestión de fondo, como dice la parte recurrente, que quedó imprejuzgada en instancia al estimar el Tribunal a quo la falta de legitimación activa de la Administración corporativa recurrente como causa de inadmisión. O, dicho en otros términos, no cabe ni siquiera en hipótesis, atribuir a la sentencia recurrida la infracción de una normativa que no tiene ni siquiera ocasión de considerar por impedírselo la inadmisión o inviabilidad procesal del recurso derivada de la causa que aprecia la Sala de instancia. Sólo si se estimara que ésta ha errado en la apreciación de la falta de legitimación, y que por ello debe casarse la sentencia, recuperando la plena jurisdicción, podríamos pronunciarnos sobre la cuestión de fondo, en los términos en que se planteó el debate procesal, y decidir si se observó o no la normativa sobre el fondo de la cuestión suscitada que alega la parte recurrente. En el bien entendido que de haberse producido la infracción que de ella se denuncia, tal vulneración sería directamente atribuible a la resolución administrativa impugnada.
De la argumentación que sustenta el motivo señalado con el ordinal primero ha de compartirse, sin ningún género de dudas, lo que puede considerarse como parte inicial o introductoria que se resume en los siguientes puntos, tantas veces expresados por la jurisprudencia de esta Sala y por la doctrina del Tribunal Constitucional que resulta innecesaria u ociosa su cita:
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El artículo 24.1 CE, al reconocer la tutela judicial efectiva, ha tenido una incidencia directa en esta jurisdicción y, más concretamente, en la forma de entender la legitimación. Ha supuesto, incluso, antes de la oportuna modificación legislativa, la sustitución del interés directo por el mero interés legítimo al reconocer la legitimación suficiente para pretender la nulidad o anulación de los actos Administración.
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La noción y alcance del interés legítimo se ha entendido por ambos Altos Tribunales con un sentido amplio y flexible: es suficiente que el éxito de la acción o la estimación de la pretensión signifique para el recurrente un beneficio material o jurídico. Aunque no hasta el punto de identificarlo con el interés en la legalidad salvo en los casos de reconocimiento expreso de la acción popular o con un interés eventual o futuro.
Ahora bien, lo que no se comparte de la argumentación del recurrente es aquella parte, decisiva para el pronunciamiento sobre el motivo de casación propuesto, que se refiere a la legitimación o, más bien, a la falta de legitimación activa de los colegios profesionales, por aplicación de lo establecido en el artículo 28.4 LJ (y, ahora, más explícitamente en el artículo 20 c) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998) para impugnar los actos de la Administración titular de aquellos intereses públicos respecto de los que la Administración corporativa actúa por delegación.
Es cierto que, como pone de relieve la sentencia de instancia, ha habido pronunciamientos contradictorios, y así una STS de 19 de diciembre de 1989 consideró interés diferenciable y por ello reconoció legitimación a un Colegio profesional para impugnar un acto del Consejo General sobre la procedencia de dar de alta a un profesional en el Colegio. Pero también lo es que de acuerdo con la STS de 14 de mayo de 1993, resolviendo recurso por contradicción entre resoluciones judiciales, declaró la falta de legitimación activa del Colegio para recurrir contra acuerdo del Consejo General, en doctrina luego seguida por SSTS de 3 de abril de 1995 y 26 de julio de 1996. Y, en fin, es hoy doctrina jurisprudencial de esta Sala la que recoge la sentencia de instancia: los Colegios Farmacéuticos son Corporaciones sectoriales de base privada, esto es, Corporaciones que, públicas en su composición y organización, realizan sin embargo una actividad en gran parte privada aunque tengan atribuidas o delegadas funciones públicas. El RD 909/1978 atribuye a los Colegios funciones peculiares de una Administración pública, como son, entre otras, la que se contempla en el presente recurso en relación con la apertura de oficinas de farmacia y cumplimiento de las exigencias reglamentarias establecidas para locales en que aquellas han de instalarse. Es cierto que la Corporación Profesional, con propia subjetividad, no forma parte de la Administración territorial (en este caso de la Comunidad Autónoma), pero ésta se sirve de aquélla -a través de técnicas del Derecho Público de delegación o de administración impropia- para el ejercicio de funciones de las que es titular. Consecuentemente, aunque no puede afirmarse, en sentido propio, que el Colegio sea un órgano de la Administración sanitaria de la Comunidad Autónoma, sí ha de entenderse que actúa por delegación una función o competencia de la que ésta es titular y que por ello no cabe reconocerle legitimación para impugnar el acto de que se trata.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso por una causa que, en su día, debió determinar la inadmisión del recurso, la confirmación de la sentencia de instancia, y que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 102.3 LJ, se impongan las costas a la Administración corporativa recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debió inadmitirse el presente recurso de casación, interpuesto por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia contra la sentencia, de fecha 20 de septiembre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 252/94; causa de inadmisión que se transforma en causa de desestimación de dicho recurso, por lo que no procede casar la sentencia impugnada, imponiendo las costas, por disposición legal, a la Administración corporativa
Así por esta nuestra sentencia, deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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