Apéndice. Datos de la comparación salarial

AutorJohn D. Donahue
Cargo del AutorProfesor e investigador en la Harvard Kennedy School
Páginas167-181

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EL CAPÍTULO 2 ESBOZÓ una serie de razones por las cuales el Gobierno debería ser un empleador relativamente (aunque desigualmente) generoso. También presentó algunas pruebas mostrando que los empleos públicos suelen ofre-cer más seguridad, mejores beneficios y pagas que son más altas en los niveles bajos y más bajas en el extremo superior. Pero no concretó la distinción entre el trabajo público y el privado. Los datos recopilados para ilustrar esas diferencias podrían ser inexactos, como lo son a veces los números (incluso las estadísticas oficiales recogidas minuciosamente). Incluso si los datos son correctos, en un sentido técnico, podrían estar incompletos o mal aplicados e iluminarían con una luz distorsionadora características del empleo público que, cuando se ven en el contexto adecuado, resultan estar totalmente justificadas.

Sabemos que los salarios del Gobierno son más altos, de media, que los salarios del sector privado. Pero el empleo público difiere del trabajo en el sec-tor privado. Los empleos públicos son desproporcionadamente administrativos, profesionales, técnicos o, por otra parte, intensivos en sus habilidades. Los trabajadores del Gobierno tienden a estar mejor formados, a tener más experiencia y a estar más concentrados en las zonas urbanas que sus compañeros del sector privado. También hemos visto que los trabajadores del Gobierno y los trabajadores privados en ocupaciones similares ganan a menudo salarios diferentes. Los conductores de autobús, conserjes y jardineros ganan más en el Gobierno; contables, gerentes y analistas ganan menos. Pero realmente no podemos decir que hay algo fundamentalmente diferente en las prácticas salariales del Gobierno, a menos que sepamos que los trabajadores que ocupan el mismo cargo en los dos sectores están desempeñando las mismas labores. Puede ser un hecho (como se señala en el capítulo 2) que «inspectores, probadores, clasificadores,

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recogedores de muestras, y pesadores» ganan de media en el Gobierno casi el doble del salario que los trabajadores en la industria alimenticia de la misma categoría profesional. Pero lo que interpretamos depende de si están inspec-cionando, probando, clasificando, recogiendo muestras, y pesando las mismas cosas, de la misma manera, con los mismos intereses.

Seamos claros sobre lo que buscamos: pruebas evidentes de que la política retributiva del Gobierno difiere de la del sector privado, incluso después de que se tengan en cuenta las características especiales del empleo público. En un mercado de trabajo eficaz, los trabajadores se distribuirán entre los puestos de trabajo disponibles de manera que se les pague solo lo necesario para inducirlos a cumplir con el trabajo. Cada uno será compensado adecuadamente, pero no en exceso, según las contribuciones productivas de su formación, experiencia, talento y esfuerzo. No habrá primas sistemáticas (o «dividendos», en la jerga de los economistas) que complementen este sencillo paquete de retribuciones. Algunos trabajadores, sin duda, ganarán más del mínimo para mantener su trabajo, debido a su ainidad o aptitud para un determinado tipo de ocupación. Pero estos dividendos serán individuales e idiosincráticos (Frank es un cartero excepcional pero peculiarmente inadecuado para cualquier otra cosa; a Lisa le encanta enseñar, tanto que hasta lo haría gratis) en lugar de aplicarse a categorías enteras de puestos de trabajo o de trabajadores.240Los mercados de trabajo perfectamente eficientes son raros en cualquier lu-gar. Pero hay una serie de razones, discutidas en el capítulo 6, para esperar que sean particularmente raros en el Gobierno. El sector público carece de las características de la parte de la demanda en el mercado de trabajo (aversión a los costes excesivos motivados por los beneficios; contratación, despidos y fijación de salarios discrecionales; y la concentración de la eficiencia que incentiva la propiedad privada) que genere un ideal insuperable de retribución válida. Así que no sería de extrañar que el Gobierno fuese más propenso que el sector empresarial a pagar más, o a pagar menos, que lo estrictamente necesario para atraer a los trabajadores bien cualificados.

Para saber si esto ocurre en realidad, tenemos que averiguar si siguen existiendo diferencias salariales en el sector público una vez considerado el efecto de los factores que se tienen en cuenta para su cálculo. Los factores relevantes pueden concernir la naturaleza de la obra (requisitos de formación, ubicación geográica, nivel de responsabilidad, riesgo de despido o quebranto, si el trabajo es tedioso o gratificante, de alto nivel o humillante) o a la naturaleza de los tra-bajadores (educación y formación, género, origen étnico, años de experiencia, visión, capacidad de trabajo en equipo, iniciativa, etc.). Una vez que todas estas características han sido controladas de una manera estadísticamente satisfacto-

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ria, cualquier diferencia en la remuneración se puede considerar una prima o sanción del sector público. El obstáculo, por supuesto, es que algunos de estos complicados factores se miden rutinariamente, mientras que otros solamente se miden de forma episódica (e imperfecta) y otros son altamente resistentes a cualquier tipo de medición. Los empiristas hacen lo posible con los datos que disponen. La literatura es bastante escasa –y más bien anticuada, con la mayoría de estudios anteriores a los recientes picos de desigualdad económica– aun así pero clarificadora.

El diálogo de sordos sobre el salario federal

Un aumento del análisis académico sobre prácticas salariales federales de hace algunos años ilustra la aproximación básica que realizan los economistas sobre la cuestión de la comparabilidad, y ofrece un buen punto de partida para esta revisión de los trabajos académicos. El contexto era el prolongado boom económico tras la Segunda Guerra Mundial, que impulsaba una oleada de prosperidad en la economía privada de la clase media y dejaba atrás a los trabajadores federales. El presidente Kennedy pidió reformas que «garantizasen la equidad del empleado federal con sus iguales en toda la economía nacional; permitiesen al Gobierno competir con empresas privadas de manera justa por personal cualificado, y proporcionar al fin una norma lógica y factible para el es-tablecimiento de salarios federales».241El Congreso accedió, promulgando una oleada legislativa destinada a alinear los diversos sistemas salariales federales con el mundo empresarial. La consigna para el salario federal era supuestamente la estricta comparabilidad con el sector privado –ni más, ni menos– puesta en práctica mediante encuestas periódicas para identificar, y luego hacer coincidir, los niveles de mercado para cada tipo de trabajo. En 1974, a medida que las reformas quedaron establecidas, el salario federal medio fue de más del doble de lo que había sido en 1963, muy por encima del crecimiento de salarios y sueldos privados.242Una joven economista (y futura decana de una escuela de negocios) llamada Sharon P. Smith, evaluó en su tesis doctoral y en las publicaciones que de ella derivaron el nivel de funcionamiento de las reformas en el objetivo central de la comparabilidad. Si las medidas de Washington tuvieron éxito adecuando los empleos públicos con los privados comparables y alineando los salarios adecuadamente, entonces cualquier discrepancia en los sectores debía ser estrictamente atribuible a la diferente combinación de puestos de trabajo en cada sector, en particular, la necesidad de trabajadores más formados y con experiencia para

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realizar tareas federales de calidad superior. Smith reunió datos censales sobre trabajadores civiles adultos en Washington, D.C. y tres estados circundantes, y seleccionó a trabajadores autónomos y empleados del Gobierno estatal o local a fin de permitir una comparación lo más clara posible entre los trabajadores federales y los del sector privado. Esto le permitió reunir una buena muestra de unos 22.000 trabajadores privados y 5.000 trabajadores federales. Utilizó un análisis de regresión múltiple –una estrategia estadística estándar para reducir el impacto de cada factor cuando varias causas contribuyen a algún resultado– para desenmarañar los factores que determinan los niveles de remuneración de los trabajadores. Su modelo tuvo en cuenta los años de escolaridad que cada trabajador había completado, una estimación de la experiencia laboral, raza y género, estado civil, entorno urbano frente a rural, y discapacidad.

Si las reformas salariales federales habían alcanzado su objetivo, la procedencia del sueldo de un trabajador (federal o privado) debería ser irrelevante para su cantidad, una vez que debidamente considerados todos estos factores. Ningún número individual resume sus conclusiones, porque rara vez se encuentran en este tipo de estudios. Pero su análisis sugiere, con bastante insistencia, que las encuestas de comparabilidad se estaban equivocando. Solo aproximadamente la mitad de la prima salarial federal podía atribuirse a diferencias en la educación, la experiencia y otras características de los trabajadores.243Incluso después de factorizar características que podrían justificar una retribución im-portante, los trabajadores federales estaban acumulando más, no menos, que sus equivalentes en las empresas.

El estudio de Smith estableció el patrón para una serie de análisis académicos similares durante los siguientes quince años que variaban en los detalles de los datos, el método y las conclusiones, pero que consideraban que a los trabajadores federales en general, como grupo, se les pagaba en exceso.244Una serie paralela de encuestas oficiales de comparabilidad continuó estimando que los empleos federales, como grupo, estaban mal pagados. Algunos...

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