La construcción de aparcamientos privados en el subsuelo de los espacios libres y viales locales: viabilidad jurídica
| Autor | Pablo Sámano Bueno |
| Cargo | Abogado Urbanista |
Decía Montesquieu1:
Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones
.
El objeto de este pequeño estudio es demostrar que, frente a la habitual oposición o resistencia de los profesionales (públicos y privados) que intervienen en la práctica del urbanismo, atorados en inmóviles posturas propietaristas, nuestro ordenamiento jurídico permite la compatibilidad de los espacios libres y viales sobre rasantes con los garajes privativos en el subsuelo, sin que para ello hayan de forzarse los conceptos jurídicos ni tengan que defenderse interpretaciones enrevesadas o maquiavélicas. En definitiva, este trabajo persigue mostrar cómo no es necesario ampliar nuestro vocabulario ni dotar a los vetustos conceptos jurídicos de nuevas significaciones, para posibilitar la construcción de aparcamientos privativos en el subsuelo de los viales y espacios libres.
Desde luego, desgraciadamente, no nos podemos atribuir esta solución a modo de una «idea nueva». Así, ya en el año 1995, el profesor TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ2, escribía:
- «Es habitual, en efecto, que los Planes impongan estándares de aparcamiento que no pueden cumplirse dentro de la superficie edificable de cada parcela, lo que plantea en la práctica el problema de la eventual invasión a estos efectos del subsuelo correspondiente al resto de esa parcela, que el propio Plan califica como zona verde o viario y obliga a ceder al Ayuntamiento lo que determina su condición de bien demanial. El supuesto remite así a dos posibles soluciones: o bien se otorga una concesión de dominio público para legitimar la invasión de ese subsuelo, lo que resulta a todas luces disfuncional y crea dificultades muy serias, no sólo registrales, sino de comercialización de las viviendas y sus plazas de aparcamiento anejas, o bien se hace la vista gorda, con el consiguiente riesgo de una impugnación de la licencia por cualquier persona al amparo de la acción pública.
Este y otros conflictos semejantes se evitarían si las cesiones de suelo para viales y zonas verdes se limitaran a la superficie (con el espesor necesario para que la función pública inherente a esta calificación quedara debidamente satisfecha) o se impusiera sobre ella una servidumbre de uso público, pero ello exigiría un cambio de mentalidad y la aceptación consiguiente del desdoblamiento o disociación del suelo y el subsuelo como algo natural, que está perfectamente al alcance de cualquier Plan».
Cuando la Constitución encomienda a los poderes públicos velar por la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos (artículo 45 de la Constitución), y cuando el progreso tecnológico nos procura unas técnicas que permiten una adecuada, racional y segura utilización del subsuelo, resulta que nos entretenemos en complejas disquisiciones doctrinales que dificultan o, en su caso, impiden, que unos espacios destinados por el planeamiento a satisfacer el interés social no sean aprovechados para atender al mismo tiempo otro interés social, tan importante o más que el inicialmente previsto en el plan de urbanismo. Porque, siendo incuestionable que los espacios libres y los viales son imprescindibles para una ordenación y funcionamiento racional de las ciudades, tanto o más lo es que la carencia de aparcamientos deteriora la calidad de vida de los ciudadanos hasta límites insospechados, devengando perjuicios económicos, medioambientales e incluso morales a nivel individual y colectivo. Al respecto, nos parece preclara la Sentencia de 13 de julio de 1996 de la Sala de lo Contencioso-administativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en la cual se declara la nulidad de una Resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Santander denegatoria de una licencia de apertura y funcionamiento, con carácter provisional, para un aparcamiento en superficie en una parcela destinada por el planeamiento general a espacio libre. Sostiene el Tribunal, entre otros razonamientos, que la obra «viene a satisfacer una evidente necesidad pública de dotación de plazas de aparcamiento, dado el volumen de tráfico rodado en el centro de la ciudad... Desde esta perspectiva, la actividad proyectada y denegada entrañaría un beneficio, no sólo para el recurrente, que daría provisionalmente una utilidad al terreno, sino a la colectividad, satisfaciendo en cierta medida aquella necesidad sentida, y contribuyendo, con los límites derivados de la cabida superficial del terreno, a aliviar la escasez de estacionamientos en la zona».
Por su parte, los Tribunales de Justicia han declarado de forma reiterada la absoluta compatibilidad de los espacios libres en superficie con determinados usos en el subsuelo. En este sentido, puede citarse, entre otras, la Sentencia de 7 de junio de 1994 del Tribunal Supremo, en la cual se afirma que «el hecho de que por el subsuelo de terrenos destinados a parques públicos y zonas verdes discurran aguas encauzadas, desagües y otras instalaciones que no supongan un obstáculo al destino del suelo para parque o zona verde, no implica un cambio de zonificación o del uso urbanístico».
En concreto, en relación con el objeto de este trabajo, la jurisprudencia ya ha tenido ocasión de declarar la plena conformidad a Derecho de la ejecución de un aparcamiento subterráneo privativo en el subsuelo de una zona verde (entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1998), rechazando incluso que concurra el vicio de desviación de poder cuando, manteniendo el destino de parque público, se prevé la ejecución de un aparcamiento subterráneo (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1991).
No obstante lo anterior, aún son escasas las actuaciones ejecutadas de acuerdo con esta solución, lo cual se debe, conforme ya se ha dicho, al inmovilismo interpretativo de algunos practicantes del urbanismo, como así lo han denunciado juristas de bien ganado prestigio.
En este sentido, ALEJANDRO NIETO3 se ha mostrado especialmente crítico con los miembros de la función pública:
- «Lo que sucede entre nosotros es que a las dificultades técnicas y económicas antes aludidas se añade un obstáculo administrativo importante. Los proyectos de este tipo (se refiere a "auténticas ciudades subterráneas") que hasta ahora se van presentando tropiezan con una enorme resistencia burocrática. Los servicios urbanísticos municipales, dormitando en el surco de la inercia, no aciertan a asimilar estas novedades y su primera reacción es la de rechazo, de tal manera que la obtención de la licencia cuesta más trabajo, más tiempo y más dinero que la redacción del proyecto y a veces tiene que ampararse en un plan especial de regularidad muy sospechosa».
Igualmente, ARNAIZ EGUREN4, para quien la ejecución de obras en el subsuelo de los espacios de cesión obligatoria demanda diferenciar entre el plano superficial y el subterráneo, para sujetar a transmisión forzosa el primero y para permitir el aprovechamiento privado del segundo, ha señalado que «para que pueda producirse es inevitable, además de la constitución previa de un conjunto inmobiliario, la adaptación a nuevos criterios de los equipos profesionales dedicados a la gestión urbanística, por lo que los ejemplos son todavía muy escasos».
En nuestra opinión, la resitencia a la admisión del aprovechamiento privativo del subsuelo de los espacios de cesión obligatoria destinados a zonas verdes y de recreo, y de los viales, se debe a los siguientes erróneos planteamientos preestablecidos:
* Traslación al derecho público de una concepción liberal del derecho de propiedad como derecho ilimitado y unitario.
* Concepción unívoca de las cesiones de espacios libres y viales como operaciones de traslación del dominio o derecho de propiedad.
* Contemplación literalista y restrictiva de la inmatriculación de las relaciones jurídicas en el Registro de la Propiedad.
Todo ello, anudado al desconocimiento del artículo 3.1 del Código Civil, que obliga a interpretar las leyes de acuerdo con la «realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas», principio interpretativo esencial en cuanto hace posible la evolución de la ciencia jurídica5. Hasta tal punto es evidente el abandono del citado principio, que en materia del aprovechamiento privativo del subsuelo se está operando un fenómeno ciertamente curioso: cuando el subsuelo no era susceptible de satisfacer el interés general, porque la tecnología no ofrecía soluciones para su aprovechamiento intenso, su uso se realizaba con absoluta naturalidad, sin obstáculo alguno; desde el mismo momento en que las nuevas técnicas han hecho posible que determinados problemas sociales que menoscaban diariamente nuestra calidad de vida puedan ser resueltos a través de la ocupación del subsuelo, entonces surgen imponderables jurídicos que dificultan o imposibilitan este tipo de soluciones.
El artículo 348 del Código Civil define la propiedad como «el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes».
En relación con la extensión del dominio sobre un predio, el artículo 350 del Código Civil dice:
- «El propietario de un terreno es dueño de su superficie y de lo que está debajo de ella, y puede hacer en ellas obras, plantaciones y excavaciones que le convengan, salvas las servidumbres, y con sujeción a lo dispuesto en las leyes sobre Minas y Aguas y en los reglamentos de policía».
El inciso final del precepto, aludiendo a los reglamentos de policía6 es asimilable total y absolutamente al ordenamiento urbanístico, de tal suerte que el ejercicio de las facultades dominicales deberá ajustarse siempre y en todo caso a las...
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