La enseñanza de la religión en la escuela pública: Fundamento Constitucional y desarrollo normativo
| Autor | José Ramón Polo Sabau |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado |
| Páginas | 165-182 |
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El art.27 de la Constitución española, como es notorio, no menciona expresamente la enseñanza de la religión en los centros educativos de titularidad pública, pero consagra sin embargo, en su apartado tercero, el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación moral y religiosa que esté de acuerdo con sus convicciones. Este último derecho, por su parte, se encuentra inicialmente desarrollado en la Ley Orgánica.7/1980, de.5 de julio, de Libertad Religiosa, cuyo art.2 contempla, como parte del contenido de esta libertad, el derecho de toda persona a.«recibir e impartir enseñanza a información religiosa de toda índole, ya sea oralmente, por escrito o por cualquier otro procedimiento; elegir para sí, y para los menores no emancipados e incapacitados, bajo su dependencia, dentro y fuera del ámbito escolar, la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones». Además, junto a las disposiciones que unilateralmente han concretado el régimen de ejercicio de este derecho en el marco de la legislación educativa, el Estado ha suscrito una serie de acuerdos con las confesiones religiosas, tanto con la Iglesia católica como con las llamadas confesiones minoritarias, en los que también este tema ha sido objeto de regulación específica, y en dichos acuerdos la enseñanza religiosa en la escuela pública aparece igualmente vinculada al derecho de los padres sobre la educación moral y religiosa de sus hijos constitucionalmente reconocido en el art.271.
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Consecuentemente, el régimen jurídico de la enseñanza de la religión en la escuela pública, tal y como ha sido concretado en nuestro sistema educativo, parece en principio encontrar un fundamento constitucional específico en el contenido del art.27.3 que, a su vez, hunde sus raíces en la libertad ideológica y religiosa consagrada en el art.16 de la lex normarum con los caracteres de una auténtica libertad matriz. Aquel precepto constitucional responde a una particular naturaleza jurídica, que es, como veremos, al igual que ocurre en el caso de las restantes libertades públicas de contenido intelectual que tienen su origen en la libertad de creencias, la que se corresponde con la categoría de los derechos de libertad; el desarrollo normativo del derecho en cuestión, sin embargo, no se ha llevado a cabo en todos los casos con arreglo a las pautas exigidas por esa singular naturaleza jurídicoconstitucional, y es esa eventual falta de adecuación entre la naturaleza de la norma iusfundamental y su régimen de desarrollo la que será objeto de análisis en las páginas que siguen.
La Constitución dedica su prolijo art.27 al reconocimiento de las llamadas libertades educativas que, como tempranamente señaló el Tribunal Constitucional, encuentran su fundamento último en la genética libertad ideológica y religiosa.(cfr. STC.5/1981), una libertad que ampara genéricamente la libre manifestación social de las convicciones individuales y que se ve acompañada, en el texto constitucional, de las diversas libertades públicas especializadas.(libertades educativas, libertad de expresión, libertad de asociación, derecho de reunión y manifestación, etc.) mediante las que se protege también, ahora de forma específica y referida a sus distintos cauces de expresión social, la libre exteriorización de aquellas convicciones.
Cada una de las libertades de las que son titulares los diversos sujetos implicados en la relación jurídico-educativa constituye, en definitiva, un particular cauce de manifestación de las convicciones individuales en la esfera de la educación. Así en el caso tanto de la libertad de cátedra como de la libertad de enseñanza entendida como libertad de creación de centros educa-
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tivos o, en el supuesto que nos ocupa, de la libertad de educación.(no así del derecho a la educación, un típico derecho prestacional en sentido estricto) que corresponde al alumno o a sus padres mientras este sea menor de edad.
Las libertades educativas, por lo tanto, participan de la misma naturaleza jurídica que ostenta en nuestro ordenamiento constitucional la libertad ideológica y religiosa, esto es, la naturaleza propia de un derecho de libertad2.
Esta es una naturaleza jurídica que, como se sabe, responde básicamente al particular modo en el que el constituyente enunció el precepto en el que el derecho se ve reconocido, es decir, a la concreta técnica de garantía empleada en su reconocimiento constitucional, sin perjuicio de que la opción del constituyente en cada precepto por una u otra técnica de positivación responda, a su vez, a la idea de que en algunos derechos su finalidad principal se encuentra más próxima al valor de la libertad mientras que en otros prepondera más bien el valor de la igualdad. Esta concepción se ve de algún modo reflejada en la tradicional consideración de la categoría de las libertades públicas como relativa a una serie de derechos primordialmente orientados al valor de la libertad3, en oposición a la categoría de los derechos fundamentales en los que, como es el caso de los derechos sociales, el valor de la igualdad prevalece e imprime un sello distintivo a la técnica normativa empleada en su consagración iusfundamental.
Así las cosas, se entiende que estamos en presencia de un derecho de libertad en aquellos casos en los que el constituyente delimitó simplemente una esfera de libertad de actuación y, correlativamente, también de inmunidad de coacción en un ámbito objetivo determinado; por el contrario, en otros preceptos constitucionales se asume la obligación, por parte de los poderes públicos, de realizar la prestación que constituye el objeto típico del derecho, y es entonces cuando cabe hablar propiamente de un derecho de prestación en sentido estricto. El derecho fundamental a la libertad de expre-
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sión sería un buen ejemplo de la primera categoría y el derecho a la salud lo sería de la segunda.
Por lo demás, en el contexto de las transformaciones experimentadas por el Estado constitucional fundamentalmente a raíz de su paulatina conformación como Estado social, la distinción apuntada admite alguna matización en el sentido de que actualmente, a raíz de la aparición de la llamada función promocional de los derechos humanos concretada en el art.9.2 de la Constitución, todos los derechos, también los de libertad, se ven revestidos de una vertiente prestacional que, aun siendo colateral o adyacente a su objeto típico, pretende satisfacer la exigencia de crear un entorno social en el que el ejercicio de los derechos pueda ser real y efectivo y no un mero enunciado formal. Ello ha permitido a la doctrina referirse en estos casos a ciertos preceptos constitucionales como portadores de un derecho mixto4 o, similarmente, de un derecho de libertad con faceta o dimensión prestacional5, habida cuenta de que, por aplicación del mencionado art.9.2, sus titulares pueden exigir a los poderes públicos que realicen aquellas prestaciones tendentes a remover los obstáculos que les impiden o dificultan extraordinariamente el ejercicio de tales derechos.
Pero, en todo caso, de lo que no cabe dudar es de que la faceta prestacional que auxiliarmente confiere el art.9.2 a los derechos de libertad no altera en absoluto su naturaleza jurídica esencial: siguen siendo derechos de libertad y la conducta que constituye su objeto típico sólo puede ser realizada por el sujeto titular del derecho bajo la protección de los poderes públicos, que asumen el compromiso de garantizar una esfera de libertad e inmunidad respecto de esa conducta típica.
Contra lo que se ha afirmado en sede doctrinal6, el hecho de que pueda identificarse una vertiente prestacional también en los derechos de libertad no obsta para que debamos seguir considerando que se trata de dos catego-
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rías, la del derecho de libertad con faceta prestacional y la del derecho de prestación en sentido estricto, tal vez no radicalmente opuestas pero desde luego en puridad diferentes, y vinculadas ambas, respectivamente, a dos técnicas de positivación cuyas consecuencias jurídicas son claramente distintas, desde el punto de vista del tipo de obligación que asume el Estado al enunciar el derecho fundamental. Extraer, partiendo de la presencia de esa dimensión instrumentalmente prestacional del derecho en cuestión, la conclusión de que el Estado está asumiendo la obligación de realizar la prestación que constituye su objeto típico de tutela, como es el caso de la posición que estoy ahora refutando, representa un salto lógico en la hermenéutica de los derechos fundamentales, a mi juicio carente de fundamento constitucional.
Desde estas premisas, a tenor de la técnica empleada en su reconocimiento iusfundamental, me parece evidente que se confirma la idea de que, en efecto, el derecho consagrado en el art.27.3 de la Constitución, así como el derecho del art.16 que le sirve de fundamento, ostentan ambos, en nuestro ordenamiento constitucional, la naturaleza propia de los derechos de libertad, de manera que la integración en la escuela pública de la enseñanza de la religión no puede ser considerada como una exigencia constitucional7.
En este sentido, tempranamente se refirió el Tribunal Constitucional a.«la libertad religiosa, entendida como un derecho subjetivo de carácter fundamental que se concreta en el reconocimiento de un ámbito de libertad y de una esfera de agere licere del individuo».(STC.24/1982, FJ.1º), y ulteriormente ha señalado también que.«la libertad de creencias, sea cual sea su naturaleza, religiosa o secular, representa el reconocimiento de un ámbito de actuación constitucionalmente...
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