STS, 8 de Febrero de 2005

Por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE INSPECTORES DE LAS ENTIDADES DE CRÉDITO DE ESPAÑA, se formuló ante la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, demanda de conflicto colectivo, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte sentencia por la que estimando íntegramente la demanda, declare Con carácter principal:

La NULIDAD de la Circular Interna 10/2002, de 18 de octubre de 2002 mediante la que se aprueba el Código de Conducta para el Personal del Banco de España o subsidiariamente: la NULIDAD de los siguientes puntos del articulado de la referida Circular Interna 10/2002, de 18 de octubre, por la que se aprueba el Código de Conducta para el Personal del Banco de España:

1. La SECCION TERCERA del CAPITULO III, titulada "Restricciones a la Realización de Operaciones con Valores o instrumentos financieros". Incluyendo sus cuatro artículos, del 9 al 12, ambos inclusive.

2. El ARTICULO 13, situado dentro del CAPITULO IV, titulado "Régimen Disciplinario".

3. La DISPOSICION ADICIONAL PRIMERA: "Declaraciones Específicas"

4. APARTADO C) del PUNTO 4 del ANEXO, titulado "Código de Conducta para las operaciones de política monetaria, las operaciones con divisas derivadas del artículo 111 del Tratado y la Gestión por el Banco de España de los Activos Exteriores del Banco Central Europeo. Con los demás efectos legales inherentes a tal declaración y condena en costas a la demandada en el supuesto de apreciarse temeridad y mala fe. Por otrosí solicitó el recibimiento del pleito a prueba.

Igualmente, por el Letrado D. Julio Linares Pérez, en nombre y representación del SINDICATO AUTÓNOMO DE TRABAJADORES DEL BANCO DE ESPAÑA, se formuló ante la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, demanda de conflicto colectivo, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte sentencia por la que estimando íntegramente la demanda en la que se considere contraria a la normativa aplicable, tanto de carácter general como a la convencionalmente vigente en el ámbito del Banco de España, y nula de pleno derecho la Circular Interna 10/2002, de 18 de octubre de 2002 y subsidiariamente la nulidad del código de conducta para el personal del Banco de España. Por otrosí solicitó el recibimiento del pleito a prueba.

Acumuladas dichas demandas y admitidas a trámite, se celebró el acto del juicio en el que las actoras se afirmaron y ratificaron en las mismas, oponiéndose las demandas comparecidas, según consta en acta. Y recibido el juicio a prueba, se practicaron las propuestas por las partes y declaradas pertinentes.

Con fecha 26 de noviembre de 2003, se dictó sentencia por dicha Sala de lo Social, cuya parte dispositiva dice: "Que estimando la excepción de incompetencia de jurisdicción por razón de la materia, desestimamos la demanda, dejando imprejuzgado el fondo litigioso, advirtiendo a los demandantes que la jurisdicción competente es la Contencioso-Administrativa y concretamente la Sala de tal orden de la Audiencia Nacional."

En la anterior sentencia se declararon probados los siguientes hechos: 1º) Mediante circular interna 10/2002 de 18 de octubre aprobada por la Comisión Ejecutiva del Banco de España se hizo publica, a través de la Secretaria General del mismo el denominado "Código de Conducta para el personal del Banco de España" -obra en autos, aportado con las demandas y como documento nº 1 del ramo de prueba de la documental el Texto de la referida circular que se tiene aquí por cierto y por íntegramente reproducido. Posteriormente, a través de anuncio 30/2003 de 26 de junio se hizo publico un acuerdo relativo al art. 10 del referido Código de Conducta, en el que se prorrogó hasta el 15.7.2003 el plazo de presentación de la declaración de la tenencia de valores correspondientes al ejercicio 2002 y se especificó el personal del Banco de España "que tienen o pueden tener acceso a información privilegiada" desarrollando el art. 9.2 del precitado Código -obra en autos como doc. nº 2 del ramo de prueba de la demandada el precitado anuncio que se tiene aquí por cierto e íntegramente reproducido- asimismo en el BOE de 10-6-2003 se procedió a publicar la circular 1/2003 modificativa de la 4/1994 y en la que se crea el fichero de Declaraciones del Código de Conducta del Banco de España. 2º) Tras solicitar la intervención de la Comisión Paritaria del Convenio Colectivo del Banco de España, los demandantes formularon sendas demandas de conflicto colectivo ante la Dirección General de Trabajo que, tras intentar la avenencia entre las partes, remitió el procedimiento, con el preceptivo informe a esta Sala."

Preparado recurso de casación por el Abogado D. Francisco José López Estrada en nombre y representación de SINDICATO AUTONOMO DE TRABAJADORES DEL BANCO DE ESPAÑA y al amparo del artículo 205 e) de la Ley de Procedimiento Laboral se formalizaron los siguientes motivos de casación: I) Aplicación indebida del artículo 78 de la Ley de Mercado de Valores (Ley 24/1988 de 28 de julio. BOE núm. 181 de 29 de julio de 1988). II) Aplicación indebida de la orientación del Banco Central Europeo de 21 de junio de 2001. (Diario Oficial de las Comunidades Europeas núm. 190/26 de 12 de julio de 2001). III) Violación del artículo 3,1,2º párrafo de la Ley 13/1994, de 1 de junio (BOE de 2 de junio) de Autonomía del Banco de España, en su redacción de la Ley 12/1998, de 28 de abril, en relación con el artículo 1,2º de dicha Ley de Autonomía. En el mismo sentido el artículo 7,2 del Reglamento Interno del Banco de España. Resolución de 28 de marzo de 2000, del Consejo de Gobierno del Banco de España (BOE de 6 de abril), en relación con el apartado 4 del artículo 2 del mismo reglamento". Terminaba suplicando se dicte sentencia que case y anule la recurrida.

Evacuado el traslado de impugnación a las partes recurridas personadas, y emitido el preceptivo informe del Ministerio Fiscal en el sentido de interesar la improcedencia del recurso, se declararon conclusos los autos, señalándose día para la votación y fallo, que ha tenido lugar, el 3 de noviembre del 2004.

El procedimiento de conflicto colectivo se originó por dos demandas acumuladas, una suscrita por la Asociación de Inspectores de las Entidades de Crédito de España, y la otra por el Sindicato Autónomo de Trabajadores del Banco de España, las dos dirigidas frente al Banco de España, con las siguientes pretensiones, una con carácter principal: que se declare la nulidad de la Circular Interna 10/2002, de 18 de octubre de 2.002, mediante la que se aprueba el Código de Conducta para el Personal del Banco de España, y otra de carácter subsidiario, referente a la nulidad de los siguientes puntos de la mencionada circular: a) La sección tercera del Capítulo III, titulada "Restricciones a la realización de operación con valores o instrumentos financieros", incluyendo los artículos 9 a 12, ambos inclusive; b) El artículo 13, del capítulo IV, titulado "Régimen Disciplinario"; c) La disposición adicional primera de "Declaraciones específicas"; d) El apartado c) del punto 4 del Anexo, titulado "Código de Conducta para las operaciones de política monetaria, las operaciones con divisas derivadas del artículo 11 del Tratado y la gestión por el Banco de España de los activos exteriores del Banco Central Europeo". El motivo por el que los demandantes entienden que debe ser declarada la nulidad solicitada, consiste en la imposición unilateral de las nuevas condiciones implantadas, sin haber sido pactadas con los representantes de los trabajadores. El núcleo del debate así planteado se contrae a determinar si la Circular de referencia, establecida unilateralmente por el Banco demandado, debe considerarse adecuada o, por el contrario, contraviene la normativa laboral de carácter general, así como la convencional vigente en el ámbito interno del Banco de España, y si alguno de los preceptos que contiene la misma viene a establecer "ex novo" normativa no contenida en el ámbito interno de la entidad demandada.

En el acto de juicio, la parte demandada alegó la incompetencia de éste orden de la Jurisdicción para conocer y resolver el presente litigio, tesis admitida por la sentencia de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, que remitió a las parte al orden contencioso-administrativo de la jurisdicción para ventilar esta controversia.

La sentencia de instancia, después de analizar la naturaleza jurídica de la Circular impugnada, a la luz de la normativa aplicable a la que después se hará mención detallada, llegó a la conclusión de que la elaboración de un Código de Conducta supone el ejercicio de una potestad administrativa, estatal o comunitaria, como exigencia del cometido público de la entidad demandada, que no puede ser impugnado el acto de un establecimiento de carácter público en sede laboral, sino que la pretensión anulatoria general sólo puede llevarse a cabo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Ambos demandantes prepararon contra la sentencia de instancia sendos recursos de casación pero por auto de ésta Sala de 18 de marzo de 2.004 se declaró desierto el preparado por la Asociación de Inspectores de las Entidades de Crédito de España. Por tanto, debemos ceñir nuestro análisis a las cuestiones que suscita el otro sindicato en su recurso, desarrollado en tres motivos que se tratan seguidamente.

Con lo que se ha dicho hasta ahora quede muy claro que el único tema de debate en trámite de casación es el relativo a la competencia. En el primer motivo del recurso se acusa aplicación indebida del artículo 78 de la Ley de Mercado de Valores 24/1988, de 28 de julio. Con acierto ponen de relieve la parte demandada, al impugnar el recurso, y el Ministerio Fiscal en su razonado dictamen, que el motivo analizado no combate la declaración de incompetencia de la jurisdicción social, sino que se limita a sostener que el Banco de España carecía de habilitación legal para aprobar el Código de Conducta impugnado en las demandas, y al tiempo denuncia la irregularidad que supone la publicación de dicho Código, confeccionado unilateralmente y sin haberlo negociado con los representantes de los trabajadores, olvidando que el tema único de debate es, como ya se ha dicho, el relacionado con el orden de la jurisdicción competente para conocer del asunto, trayendo a la contienda una cuestión que afecta, más que a la competencia, al fondo del litigio y a la validez o nulidad de la Circular combatida, pronunciamiento que ha de ir precedido necesariamente de otro que atribuya la competencia a este orden de la Jurisdicción. Al margen de la defectuosa formalización del motivo, esta cuestión de la competencia será abordada más adelante, por afectar al orden público del proceso.

Los motivos segundo y tercero del recurso de casación inciden en las mismas anomalías formales que el primero; se denuncia en ellos violación del artículo 3.1, 2º de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, según la redacción dada por la Ley 12/1998, de 28 de abril, sosteniendo que el Banco demandado no actuó en el ejercicio de su potestad administrativa ni de sus competencias con habilitación general y específica para ello, ni a través de un acto administrativo previsto en la Ley que regula el régimen de actuación pública del Banco de España. Se dice también que la resolución de instancia aplicó indebidamente la orientación del Banco Central Europeo de 21 de junio de 2.001, pero es indiferente, a lo que ahora interesa, que dicha orientación fuese aplicada o no de manera adecuada, porque ese asunto no constituye factor determinante para la atribución de competencia a un orden concreto de l jurisdicción, que es lo que debemos decidir en éste recurso.

Es correcto el método que ha seguido la Sala de instancia para analizar y resolver la cuestión que afecta a la competencia, si bien la conclusión a la que llega no es el que corresponde a la naturaleza de las cosas. La normativa a tener en consideración es la contenida en la Ley de 1 de junio de 1994, de Autonomía del Banco de España, el Reglamento que la desarrolla, aprobado por Resolución de 28 de marzo de 2000 del Consejo de Gobierno del Banco de España, y publicado en el BOE de 6 de abril de 2000 y artículos 9 de la LOPJ y 2 de la LPL, como material básico para decidir la única cuestión que plantea el recurso de casación, referida a la competencia por razón de la materia. Puesto que se trata de anular el denominado Código de conducta para el personal del Banco de España, que se contiene en la Circular interna 10/2002, de 18 de octubre del propio Banco, el primer paso a seguir tendrá como finalidad delimitar la naturaleza de la decisión empresarial que se pretende anular, precisando después las consecuencias jurídicas que puedan derivarse de la aplicación normativa específica a esa realidad.

El Código de conducta al que nos venimos refiriendo es de aplicación a todo el colectivo de empleados del Banco de España, integrado únicamente por personal laboral, según el Reglamento interno de la institución, conteniendo normas para regular el comportamiento de los empleados en sus relaciones con el Banco, tratando materias como la de las incompatibilidades y sus limitaciones; obligaciones del personal de naturaleza estrictamente laboral; las relaciones externas, como el deber de abstención, restricción a la negociación de ofertas de empleo fuera del Banco de España; excedencia; prohibición de utilizar información confidencial tras el cese de la actividad laboral y relaciones con el público y medios de comunicación; establece restricciones a la realización de operaciones de valores o instrumentos financieros. En su artículo 13 se contienen las previsiones para el caso de incumplimiento de las normas de conducta, infracciones que serán sancionadas conforme al régimen establecido en el Estatuto de los Trabajadores y en la norma convencional interna, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas y penales que de dichos incumplimientos pudieran derivarse. El Anexo se refiere a las operaciones de política monetaria y operaciones con divisas por parte de los miembros de la Comisión Ejecutiva de la Comisión de Operaciones del Banco. Parece claro que la Circular de referencia disciplina las relaciones del Banco de España con su personal laboral, y así lo reconoce expresamente en su artículo 1º, viniendo a complementar las reguladas en el convenio colectivo de empresa, aplicable a los empleados el Banco de España vinculados al mismo por una relación jurídica de naturaleza laboral.

Con esa base podremos calificas la circular impugnada a la luz de las normas aplicables en el ámbito en el que se ha dictado. El artículo 3 de la Ley de 1 de junio de 1994 dispone que el Banco de España podrá dictar normas precisas para el ejercicio de las competencias a que se refieren la Sección 1ª y el art. 15 del Capítulo II de dicha Ley, que se denominarán "Circulares monetarias"; la Sección 1ª se refiere toda ella a la política monetaria, y el artículo 15 trata de la emisión de billetes y monedas; el propio artículo 3 de la Ley dice que "asimismo, para el adecuado ejercicio del resto de sus competencias, podrá dictar las disposiciones precisas para el desarrollo de aquellas normas que le habiliten expresamente al efecto. Tales disposiciones se denominarán "Circulares". Por tanto, la Ley distingue entre las circulares monetarias y las restantes circulares que, evidentemente, no serán monetarias. El artículo 21.1,t) de la Ley 13/1994, de 1 de junio, autorizó al Banco de España a dictar disposiciones reglamentarias de desarrollo de dicha Ley, y el Reglamento publicado en el BOE de 6 de abril de 2000, dictado en ese marco de autorización, regula en la sección 4ª la potestad reglamentaria externa del Banco, y en la sección 5ª se ocupa del régimen normativo interno, y en esta materia puede dictar circulares internas, reglamentación de carácter básico y general, de obligado cumplimiento para todos los servicios. En definitiva, las circulares monetarias y las restantes circulares externas, deben contener las normas de conducta pertinentes en relación con la política monetaria, y medios y sistemas de pago (sección 1ª y artículo 15 de la Ley), pero que no afectan a las relaciones de naturaleza laboral que mantiene el Banco de España con sus trabajadores, en tanto que las circulares internas, a las que alude la Ley en el artículo 3 y el Reglamento en la Sección 5ª, disciplinan las condiciones que deben regir las relaciones laborales entre los dos sujetos del contrato de trabajo. La conclusión a que se llega con lo que venimos diciendo es que la circular que se intenta anular en todo o en parte, es una circular interna.

El error en que incurre la resolución impugnada consiste en atribuir a la circular combatida naturaleza de circular monetaria, dictada en el ejercicio de la potestad administrativa de la entidad demandada, para declarar la incompetencia de este orden de la jurisdicción, haciendo una interpretación extensiva del artículo 3.2, párrafo final de la Ley 13/1994, en cuanto declara que "las disposiciones dictadas por el Banco de España serán susceptibles de impugnación directa ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional"; el espíritu y el sentido de las normas, conjugado con las disposiciones de otras leyes, no es precisamente que todas las disposiciones del Banco de España deban ser impugnadas ante el orden contencioso administrativo de la jurisdicción, debiendo quedar excluidas de tal tratamiento las disposiciones que, sin afectar a la política monetaria, a los medios y sistemas de pago o a la organización y funcionamiento del servicio, sean aplicables a las relaciones laborales de la empresa con sus trabajadores. El hecho de que el Banco de España sea una entidad de derecho público, (artículo 1 de la Ley 13/94) no presupone que en las relaciones con los trabajadores a su servicio vaya a estar investido de poder público, sino que actúa como un simple empresario, dentro del marco de un contrato de trabajo preexistente y aplicando normas y reglas de indudable carácter laboral, pues no puede negarse que la controversia se ha suscitado en el marco de una relación jurídica de carácter privado, en cuanto que los trabajadores afectados no mantienen con el Banco demandado vínculo funcionarial alguno, de suerte que si la pretensión se promueve dentro de la norma social del Derecho, como queda demostrado, el orden de la jurisdicción competente para conocer de la demanda es el laboral, a tenor de cuanto dispone el artículo 9.5 de la L.O.P.J. y, de manera más específica, el artículo 2,a) de la Ley de Procedimiento Laboral, al tratarse de una controversia entre empresa y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo.

Por lo razonado, visto el dictamen del Ministerio Fiscal, procede la estimación del recurso de casación interpuesto por el SINDICATO AUTÓNOMO DE TRABAJADORES DEL BANCO DE ESPAÑA contra la sentencia de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, de fecha 26 de noviembre de 2003, para casar y anular dicha resolución, mandando devolver las actuaciones al órgano de procedencia para que, con jurisdicción propia y plena libertad de criterio, dicte nueva sentencia resolviendo las cuestiones planteadas en el litigio, sin especial pronunciamiento sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.