Medio ambiente. Informe al anteproyecto de ley de responsabilidad civil de actividades con incidencia ambiental

AutorJosé Manuel Gutiérrez Delgado
CargoSubdirector General-Jefe del Gabinete de Estudios de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado
Páginas471-491

    Informe realizado el 15 de marzo de 1999.

Page 471

Consideraciones jurídicas

Primera. El artículo 1.1 del anteproyecto dice textualmente que:

«Esta Ley tiene por objeto regular el régimen de responsabilidad civil derivada del ejercicio de las actividades con incidencia ambiental, con la finalidad de prevenir los daños y el deterioro del medio ambiente y garantizar su reparación cuando se ocasionen.»

Entendemos que la definición que se da en el primer inciso del párrafo es excesivamente amplia pues el objeto de la Ley no es cubrir toda la responsabilidad civil en la que puede incurrir una actividad calificada en la Ley como de incidencia ambiental sino sólo la responsabilidad civil en que incurra por causar daños o deterioros al medio ambiente. Estos aspectos no son sólo la finalidad de la Ley, como se dice en el segundo inciso del párrafo, sino el objeto de la misma.

También respecto al objeto debería dejarse a salvo expresamente la legislación sectorial que ya contempla regímenes objetivos de responsabilidad u otras formas de reparación (a título de ejemplo Ley 25/1964, sobre energía nuclear).

Por ello, proponemos una redacción como la que sigue:

«Uno. Esta Ley tiene por objeto regular el régimen de la responsabilidad civil por los daños y el deterioro del medio ambiente causados en el ejercicio de las actividades con incidencia ambiental, con la finalidad de prevenirlos y garantizar su reparación cuando se ocasionen yPage 472 sin perjuicio de lo que las legislaciones sectoriales puedan prever al respecto.»

Segunda. En el artículo 1.2.b) se da una descripción de daño, a los efectos de la Ley, en la cual se exige que «se produzca a través de un elemento del medio ambiente, actuando éste como medio transmisor de los efectos de la acción dañosa».

Entendemos que debiera contemplarse también el supuesto, que claramente quiere incluirse en el ámbito de la Ley, en el que el medio ambiente no sólo sea transmisor de los efectos sino sujeto pasivo de ellos. Por ello, proponemos la siguiente redacción alternativa:

«... siempre que se produzca a través de un elemento del medio ambiente, actuando éste como medio transmisor de los efectos de la acción dañosa, o sea el propio medio ambiente el que sufra dicho daño.»

También respecto a este apartado debe decirse que parece excesiva la extensión del concepto a los «daños morales» que, sin embargo, junto a los restantes «daños inmateriales» quedan expresamente excluidos en la propuesta de directiva de las CCEE sobre responsabilidad civil por daños ambientales (art. 4.4.). Aunque no cabe duda que es ésta una cuestión de política legislativa, el concepto de daño es tan amplio que incluye todo tipo de desvalor sin necesidad de recurrir a un concepto muy difícil de concretar en el ámbito del medio ambiente fuera de los otros daños materiales que se describen.

Tercera. La definición que se da en el artículo 1.2.c) de deterioro del medio ambiente parece a todas luces excesiva. Coordinando este artículo con lo dicho en otros de la Ley supone que se establece una responsabilidad objetiva (art. 3 del anteproyecto) aun cuando se esté en posesión de todas las autorizaciones administrativas obligatorias y se observen todas las normas necesarias (art. 4 del anteproyecto) hasta un límite de 15.000 millones de pesetas (art. 7 del anteproyecto) por causar lo que se denomina como «degradación del medio ambiente» y que se lleva a cabo a través de una «modificación de las condiciones físicas, químicas o biológicas, sobre la fauna, la flora, la gea, el suelo, el aire, el agua, el paisaje, el patrimonio histórico artístico y la estructura y funcionamiento de los ecosistemas presentes o relacionados con el área afectada».

Con una definición en unos términos tan amplios cualquier modificación física del terreno podría ser considerada deterioro del medio ambiente y dar lugar a la correspondiente responsabilidad civil y obligación de restituir al estado inicial. Resultaría, así, por poner un simple ejemplo, inviable cualquier tipo de construcción, por pequeña que fuera.

Cuarta. El artículo 1.2.d) define la reparación en especie como «la reposición de los bienes, en la medida de lo posible, al ser y estado anterior al daño ambiental producido». A continuación establece que cuandoPage 473 no sea posible proceder a la reparación en especie se sustituirá por medidas compensatorias o indemnización.

Entendemos que del concepto de reparación en especie debería eliminarse el inciso «en la medida de lo posible» dado que la reparación en especie se da precisamente cuando es posible y en lo que no sea posible o, dicho de otra forma, en lo que aquella no pueda llegar, se utilizarán los mecanismos previstos en el párrafo segundo de este artículo 1.2.d), es decir, la compensación o indemnización. La reparación en especie se utilizará, por tanto, en la medida en que sea posible, pero el concepto de ésta es solamente la reposición de los bienes al estado inicial.

Quinta. El artículo 2.2 del anteproyecto delimita el régimen al cual debe someterse la responsabilidad patrimonial de la Administración en estos casos optando por una vía intermedia entre mantenerla en el ámbito de la responsabilidad patrimonial ordinaria o someterla totalmente a esta Ley.

Así, en el párrafo primero se somete a la Ley la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de las Autoridades y personal a su servicio por el deterioro del medio ambiente y por los daños a bienes de dominio público o patrimoniales. El sometimiento a esta Ley debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 13 del anteproyecto que atribuye todas las acciones que de la misma se derivan a los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional civil.

En el párrafo segundo el propio artículo 2.2, sin embargo, somete al régimen general de la responsabilidad patrimonial administrativa, contemplada en el Capítulo I del Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la responsabilidad por los daños causados a particulares cuando la Administración Pública ejerza alguna actividad con incidencia ambiental.

Debemos mostrarnos disconformes con esta dualidad de regímenes, para la cual no encontramos justificación, y pronunciarnos en favor del sometimiento de la responsabilidad civil de la Administración por los daños medioambientales al régimen general de responsabilidad patrimonial administrativa.

Como decimos, no encontramos justificación en que cuando el daño se cause a bienes de dominio público o patrimoniales, es decir, bienes que tienen un mayor carácter público que los de un particular, la acción se base en esta Ley, que se mueve en un ámbito privado, y se ejercite ante los Tribunales civiles, mientras que cuando el daño se causa a bienes de un particular, la acción se ejercite con base en las normas administrativas y, al parecer, aunque esto no queda del todo claro, se ejercite ante los Tribunales contencioso-administrativos. Y creemos que tampoco puede considerarse fundamento bastante para esta distinción el hecho de que en el primer caso se haga referencia a todo daño causado por una actividad conPage 474 incidencia medioambiental del cual pueda resultar responsable la Administración y en el segundo sólo se haga referencia al caso en el cual la Administración sea la que desarrolle esa actividad puesto que, como veremos a continuación, el hecho de que puedan resultar corresponsables, junto con la Administración, particulares no impide que la cuestión se dilucide ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa (así artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

El sistema de responsabilidad administrativa diseñado desde la Constitución en su artículo 106.2 y desarrollado por el Capítulo I del Título X de la Ley 30/1992 y el Real Decreto 429/1993, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, es un sistema objetivo («Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos», artículo 139 de la Ley 30/1992) e incluso con procedimientos privilegiados para su exigencia, como el previsto en el Capítulo III del Reglamento. Por ello, el sometimiento de la responsabilidad administrativa a esta Ley no aportaría ventajas sustanciales frente a su sometimiento general a las normas de responsabilidad patrimonial de la Administración e, incluso, podrían apuntarse algunas desventajas para el reclamante como que las normas generales no establecen límites a la responsabilidad y el anteproyecto que ahora analizamos sí lo establece.

Por otro lado, las normas generales permiten también abarcar toda situación en la que la Administración pudiera resultar responsable tanto si ésta se produce por el ejercicio directo por su parte de una actividad como si lo es por defectuoso cumplimiento de sus obligaciones de inspección y control o por actos u omisiones realizados por sus Autoridades, agentes o personal.

La tendencia del legislador en los últimos tiempos ha sido la de recoger en la vía administrativa y en un único régimen de responsabilidad patrimonial la responsabilidad de la Administración. Así desde el artículo 142 de la Ley 30/1992 que ya establecía la recurribilidad en vía administrativa de las resoluciones sobre responsabilidad patrimonial de la Administración, hasta lo dispuesto en el artículo 2.2. e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en donde se atribuye a este orden jurisdiccional:

La responsabilidad...

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