Antecedentes. El proceso de formación de la Administración periférica provincial del Estado
| Autor | José Ignacio Cebreiro Núñez |
| Páginas | 15-36 |
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La necesidad de dotar de mayor eficacia a los procedimientos de recaudación de los ingresos públicos en la Corona de Castilla dio lugar a que durante las últimas décadas del siglo XV se efectuara la reordenación de su territorio dividiéndolo en provincias, circunscripciones que también fueron consideradas útiles para poder llevar a cabo otras actuaciones administrativas.
Como consecuencia de este proceso se fueron configurando en las diferentes provincias algunos órganos que tenían encomendadas por la Corona deter-minadas funciones públicas en el ámbito de esa nueva demarcación.
Desde 1475 los Reyes Católicos llevaron a cabo una profunda reorganización de la Hermandad General de ciudades y villas de la Corona de Castilla, con objeto de que esta institución pudiera mantener las tropas que garantizaran el orden público y estuvieran al mismo tiempo en condiciones de ser utilizadas para intervenir en conflictos bélicos con enemigos exteriores, como las guerras de Granada, de Nápoles o del Rosellón.
Los Reyes autorizaron a la Hermandad General para obtener recursos por contribuciones ordinarias y también extraordinarias. Mediante estas últimas se atendían los gastos ocasionados por las misiones específicas que se le encomendaban relacionadas con su participación en determinados conflictos bélicos.
Cuando los Reyes Católicos convocaron las Cortes de Toledo de 1480, comunicaron a las ciudades y villas que iban a participar en ellas que si ingresa-
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ban en la Hermandad General y pagaban la contribución para mantenerla quedarían exentas de realizar las aportaciones correspondientes a los servicios que habían venido concediendo.
Los procuradores que representaban a esas ciudades y villas aceptaron esa sugerencia y de este modo la contribución ordinaria de la Hermandad General vino a sustituir a los servicios que otorgaban las Cortes4.
Por consiguiente, los medios económicos que obtenían los monarcas mediante los servicios que aprobaban las Cortes de la Corona de Castilla para atender necesidades financieras coyunturales fueron recaudados durante el último cuarto del siglo XV por conducto de la Hermandad General. Como consecuencia de ello, en el período comprendido entre 1476 y 1500 no se convocan esas Cortes.
El órgano supremo de esa Hermandad era la Junta General, que presidían los delegados regios y a la que asistían los representantes de las ciudades y villas que eran cabeza de provincia.
En 1476 se acordó nombrar un diputado general permanente por cada provincia, elegido inicialmente por un período de cuatro meses y más tarde por seis. De esta forma en la Junta General había una representatividad mayor que en las Cortes de la Corona de Castilla.
A esas Cortes únicamente acudían en esa época los representantes de 17 ciudades y villas, mientras que en las Juntas Generales de la Hermandad estaban representadas 35 provincias. Para coordinar las actuaciones que se realizaban en las diferentes comarcas, se consideró necesario crear unos órganos territoriales, denominados Juntas Provinciales.
Estas eran básicamente informativas, no tenían facultades decisorias, su autonomía era escasa. La finalidad primordial de estos órganos era integrar en la institución a los diferentes núcleos de población de sus respectivas circunscripciones. En sus reuniones los representantes de los pueblos presentaban los padrones de vecinos y, teniendo en cuenta esos documentos, se les comunicaba las cantidades que debían abonar.
Las Juntas Provinciales recibían las quejas de los pueblos contra las aportaciones que se les habían asignado y analizaban toda la información que era necesaria para poder realizar las misiones encomendadas a la Hermandad General.
Durante el período comprendido entre 1488 y 1499 el territorio de la Corona de Castilla estaba dividido en 35 provincias de la Hermandad General. Ha-
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bía además otras tres provincias que no contribuían a esta por tener Hermandades independientes: Álava, Guipúzcoa y Vizcaya5.
Cada una de las 17 ciudades y villas que en esa época tenían voto en las Cortes era cabeza de una provincia. Las otras 18 provincias eran Ponferrada, Palencia, Ciudad Real, Huete, Alcaraz, Trujillo, Calatrava, León de la Orden de Santiago, Castilla de la Orden de Santiago, las Tierras del Arzobispado de Toledo, las Tierras del Condestable, el Principado de Asturias, las Villas de la Costa de la Mar (con Trasmiera y Asturias de Santillana) y las cinco provincias de Galicia (Santiago, Coruña-Betanzos, Mondoñedo, Lugo y Orense).
Las Ordenanzas aprobadas en la Junta General de la Hermandad celebrada durante el mes de agosto del año 1477 en Burgos crearon el cargo de juez ejecutor de la provincia, al que se encomendó la misión de gestionar los medios personales y materiales de la Hermandad en su demarcación. Le correspondía requerir y movilizar los efectivos armados, obtener los medios necesarios para sostenerlos y asignar adecuadamente el personal de la Hermandad. Sus competencias eran muy amplias, lo que daba lugar a que interviniesen en asuntos de muy diferente naturaleza.
El nombramiento de esa autoridad correspondía al monarca, asumía la dirección superior de la Hermandad en la provincia y tenía la obligación de asistir a las Juntas Generales y a las Provinciales, por lo que se convirtió en el cargo más importante de cada provincia. No estaba determinado el plazo de su mandato y podía ser sometido a residencia6.
A cada provincia le correspondía entregar a los receptores del tesorero de la Hermandad General una cantidad determinada o encabezada.
En los territorios de realengo la Tesorería de la Hermandad General indicaba además la cantidad que debía aportar cada Concejo a esa Tesorería, la cual se reflejaba en un documento denominado carta de receptoría, que expedía dicha Tesorería. Para fijarla se tenía en cuenta el número de vecinos pecheros que aparecían reflejados en los correspondientes padrones.
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Los Concejos tenían libertad para determinar el procedimiento de obtención de los recursos: repartimiento directo, impuestos indirectos, sisas, productos de los bienes propios, etc. Las cantidades previamente asignadas tenían que ser enviadas por los Concejos en los plazos establecidos a las receptorías provinciales de la Hermandad, donde se registraban todos los ingresos remitidos.
Los territorios de ciertos señoríos de las provincias tenían su propia receptoría. En algunos de ellos, al no conocerse con precisión el número de vecinos, la Hermandad pactaba con los señores la aportación de una cantidad global, como «encabezamiento» de sus tierras. De este modo se daba lugar a que resultasen beneficiados los vecinos de esos señoríos, ya que la población real resultaba siempre superior a la estimada7.
La incipiente estructura administrativa provincial, creada por la Herman-dad General en las últimas décadas del siglo XV, desapareció cuando los Reyes Católicos decidieron en el mes de junio de 1498 suprimir toda la organización administrativa de esa institución y encomendar a los tesoreros reales el pago de las retribuciones correspondientes a quienes venían prestando sus servicios policiales (alcaldes y cuadrilleros)8.
A partir de entonces los ingresos extraordinarios que necesitaba la Corona de Castilla para poder complementar los recursos de las rentas ordinarias volvieron a ser obtenidos mediante los servicios que concedían periódicamente las Cortes.
No obstante, la experiencia obtenida mediante la utilización de la organización administrativa de la Hermandad General resultó muy útil para recaudar desde 1500 hasta 1528 los servicios que fueron concediendo las Cortes de Castilla.
Cuando se vuelven a reunir las Cortes de Castilla en Sevilla en el año 1500, después de llevar 24 años sin ser convocadas, adoptan importantes decisiones sobre la fiscalidad extraordinaria. Acceden a que se concedan de nuevo servicios a la Corona y aprueban un servicio ordinario. Para recaudarlo acuerdan mantener la misma división territorial que había servido de base a la Herman-dad General al distribuir sus contribuciones. Además, deciden aplicar idénticos criterios a los empleados por esa institución para determinar las cantidades que debía aportar cada provincia9.
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Como ha puesto de relieve el profesor Carretero Zamora, si se compara la distribución de los repartimientos de las contribuciones de la Hermandad General por provincias y la correspondiente a los servicios votados por las Cortes durante el período comprendido entre 1500 y 1520, se comprueba que los...
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