Analisis de la reciente Jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia sobre Gestión Urbanistica.

AutorGabriel Soria Martinez
CargoAbogado Urbanista
  1. INTRODUCCION

    Las resoluciones que son objeto de comentario a continuación destacan por establecer criterios en relación con cuestiones de rabiosa actualidad como, por ejemplo, la jurisdicción a la que debe acudir el ciudadano en relación con determinadas actuaciones protagonizadas por la Administración que afectan a sus derechos civiles o el alcance de las obligaciones de cesión de aprovechamiento en función de la normativa aplicable a los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística.

    También dedicamos un apartado al comentario de la jurisprudencia reciente en relación con las liquidaciones que los Ayuntamientos vienen practicando o exigiendo por el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras respecto de obras de urbanización previstas en los Proyectos de Urbanización.

    Las Sentencias abordan problemas fronterizos entre distintas ramas jurídicas que vienen a recordarnos una vez más que Derecho sólo hay uno y el Urbanismo, como disciplina, es una materia en la que confluyen las distintas especialidades ofreciendo en conjunto un complejo imbricado de normas y principios jurídicos que deben ser aplicados integradamente buscando la satisfacción del interés público y el respeto de los derechos de los ciudadanos.

  2. LA JURISDICCION EN LOS ASUNTOS EN LOS QUE SE DISCUTE LA TITULARIDAD SOBRE TERRENOS ENTRE UN PARTICULAR Y LA ADMINISTRACION CON OCASION DE LA EJECUCION DEL PLANEAMIENTO

    La Sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 16 de marzo de 2001 nos ofrece una singular interpretación de las normas al aceptar que, incluso en los supuestos de vía de hecho, cuando la Administración ocupa sin título legítimo alguno una finca inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre de un ciudadano para la ejecución de determinadas obras, la jurisdicción contencioso-administrativa no sería competente siempre que el Ayuntamiento se limitara a invocar la prescripción adquisitiva como modo de adquirir el dominio y reclamar su condición de propietario legítimo del suelo.

    El Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia recoge esta singular doctrina en los términos siguientes:

    De las propias manifestaciones del actor se desprende que el Ayuntamiento viene ocupando los 2.352 m² a los que se refiere el procedimiento. Así viene descrito ante el Ayuntamiento que habla de 'terrenos indebidamente ocupados', en el escrito de interposición se habla de 'expediente de expropiación de 2.352 m² ocupados', en la demanda se afirma que 'el Ayuntamiento ocupó un exceso de superficie', resumiendo en la misma que sufren la ocupación de los metros reseñados, que el Ayuntamiento llevó a cabo mencionadas ocupaciones sin título legítimo para ello y que el Ayuntamiento no regulariza la situación de las ocupaciones de hecho y, por tanto ilegítimas. De ello se desprende que 'no hay duda alguna de que los 2.352 m² a los que se refiere este proceso están ocupados por el Ayuntamiento desde 1984 según los recurrentes o de 1970 según el demandado'. Del artículo 33 de la Constitución Española que exige que nadie pueda ser privado de sus bienes y derechos sino por causa de utilidad pública, de la expropiación de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 que habla de la necesidad de arbitrar un procedimiento para promover jurídicamente la transmisión imperativa del derecho expropiado y del artículo 1 de la Ley que habla de privación singular de la propiedad privada se desprende sin género de duda alguna que la expropiación forzosa de un bien exige como requisito indispensable que se trate de un bien ajeno a la entidad expropiante. En el presente proceso ni aun después de las pruebas documentales practicadas por ambas partes ni por la pericial practicada a instancia del actor no puede ni debe determinarse si esos 2.352 m² ahora reclamados, pertenecen a los Sres.... o al Ayuntamiento, no siendo la jurisdicción contenciosa-administrativa competente para determinar quién de los contendientes es realmente propietario. Siendo indiscutible que los 2.352 m² están actualmente ocupados por el Ayuntamiento, es obvio que no procede el inicio de un expediente de expropiación forzosa

    .

    La doctrina sentada por la Sentencia que estamos comentando es singular, en primer lugar, porque el Ayuntamiento en los citados autos no presenta título legítimo alguno sobre los terrenos sino únicamente alega haberlos adquirido por prescripción adquisitiva, circunstancia en la que se apoya el Tribunal para establecer que, al discutirse el dominio y titularidad del suelo, son los Tribunales ordinarios los que deben resolver el asunto.

    La vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998 vino a consagrar normativamente el principio de la vis atractiva de la jurisdicción Contencioso-Administrativa para las vías de hecho, que parece debería llevar a resolver los asuntos de esta clase, con independencia de que inequívocamente en ellos se pueda plantear la cuestión de la titularidad de quien reclama la tutela del Tribunal, frente a la que presente la Administración o el derecho que ésta invoque, como en el caso de la Sentencia antes comentada, porque de otro modo será milagroso superar el calvario de acudir a una y otra ventanilla de la Jurisdicción para obtener la tutela del Tribunal.

    En ese sentido, sorprende la Sentencia dictada ahora por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid cuando ya la Sala Tercera,Sección Sexta del Tribunal Supremo, había confirmado la tesis contraria, por ejemplo, mediante su Sentencia de 6 de marzo de 1997 que confirmara otra de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, a la que ha venido a sustituir el propio Tribunal Superior de Justicia, que también trataba sobre una ocupación ilegal de la misma Administración que se negó a iniciar expediente para la adquisición voluntaria o la expropiación de los terrenos ocupados para la construcción de un vial sin que hubiera existido expediente de expropiación ni negocio jurídico alguno de transmisión del dominio.

    En aquella Sentencia, igual que en muchas otras, el Tribunal Supremo no dudó en conocer del asunto y rechazar el argumento inadmisible de la Administración de que habría adquirido por prescripción adquisitiva el suelo sobre el que transcurría el vial. La Sentencia establecía, por ejemplo, que la posesión adquirida en vía de hecho, por comportar una vulneración de la garantía indemnizatoria que la Constitución reconoce a favor de la propiedad como derecho fundamental, nunca podría considerarse pacífica en el sentido del artículo 1959 del Código Civil.

    También analizaba la interpretación restrictiva en el cómputo del plazo de prescripción basada en la confianza del particular en que el cumplimiento del principio de legalidad y las potestades exorbitantes de la Administración para ejecutar sus actos remediarían las agresiones sufridas por él.

    Por último, consideraba que la mera calificación en el planeamiento como paraje o uso público no era suficiente, puesto que tenían que existir actos de ejecución de éste que constituirían en su caso el justo título, rechazando finalmente que pudiera existir buena fe a los efectos de lo previsto en el Código Civil.

    Como vemos, la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha asumido incluso antes de la publicación y vigencia de la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción Administrativa la resolución de las ocupaciones para la ejecución de obras e infraestructuras urbanísticas sin título legítimo, a pesar de que la Administración invocara modos de adquirir propios del Código Civil y existiera por lo tanto una controversia que exigiera su resolución analizando las normas civiles aplicables a las instituciones y titularidades en juego.

    Y esta circunstancia era razonable por cuanto, como analizaba la misma Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 22 de septiembre de 1990 por ejemplo, «no sólo la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino también la Civil, podía y tenía que otorgar la protección en un supuesto de vía de hecho».

    A la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo debe añadirse la incoherencia con la de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cuya Sentencia de 24 de mayo de 2001 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo resolvió sobre una reclamación semejante en los siguientes términos:

    ... Sin embargo, la Sala considera que el hecho de que los terrenos litigiosos existan en su configuración actual como viales desde 1956 (hecho no desvirtuado por la actora), con afección tácita al dominio público -artículo 8.4 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1955-, así como el hecho de que la titularidad registral de un terreno no constituye por sí sola prueba del hecho de la localización concreta del mismo, y menos cuando, como es el caso, a lo largo de los años ha tenido lugar una efectividad de...

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