Análisis del proyecto de ley reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción

AutorMargarita Parajó Calvo
CargoDoctora en Derecho
Páginas43-74
ARTÍCULOS 43
Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional
Documentación Administrativa. Nueva época, número 9, Diciembre de 2022
Monográco: Mujer y empleo público: una aproximación al conocimiento experto en recursos humanos y gestión pública en clave de género
Sección: ARTÍCULOS
Recibido: 31-10-2022
Aceptado: 22-12-2022
Publicado: 19-01-2023
DOI: https://doi.org/10.24965/da.11151
Páginas: 43-74
Referencia: Parajó Calvo, M. (2022). Análisis del proyecto de ley reguladora de la protección de las personas que informen sobre
infracciones normativas y de lucha contra la corrupción. Documentación Administrativa, 9, 43-74. https://doi.org/10.24965/da.11151
Análisis del proyecto de ley reguladora de la protección de las
personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha
contra la corrupción
Analysis of the bill that regulates the protection of whistleblowers
who report of violations of the law and the fight against corruption
Parajó Calvo, Margarita
Ayuntamiento de Vigo (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7703-6157
margarita.parajo@vigo.org
NOTA BIOGRÁFICA
Doctora en Derecho. Máster universitario en Liderazgo y Dirección Pública, entre otras titulaciones de
posgrado. Funcionaria de Administración local, Técnica de Administración General, en la actualidad ocupa
el puesto de Titular de la Asesoría Jurídica. Ha participado en comisiones técnicas y grupos de trabajo de
mejora en su organización municipal. Es autora de diversas publicaciones.
RESUMEN
El proyecto de ley reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas
y de lucha contra la corrupción, actualmente en tramitación parlamentaria, supone un avance en la tardía
transposición de la Directiva Whistleblowing. En este artículo se propone el análisis de su incidencia en el
empleo público, enmarcando su comprensión en la necesidad de un previo fortalecimiento institucional en
torno al principio de integridad y ofreciendo un estudio del proyecto de ley, que, en aquellos aspectos en
que no sufra modificaciones como consecuencia de su tramitación parlamentaria, anticipará el examen y
la comprensión de la futura ley.
PALABRAS CLAVE
Integridad; cumplimiento normativo; canal de denuncia; whistleblowing; protección del informante; empleo
público; responsabilidad profesional.
ABSTRACT
The bill that regulates the protection of whistleblowers who report of violations of the law and the fight
against corruption, currently in parliamentary process, represents an advance in the late transposition
of the Whistleblowing Directive. This article proposes the analysis of its impact on public employment,
framing its understanding in the need for prior institutional strengthening around the principle of integrity
and offering a study of the bill, which, in those aspects in which it does not suffer modifications as a result
of its parliamentary procedure, will anticipate the examination and understanding of the future law.
KEYWORDS
Integrity; compliance; reporting channels; whistleblowing; whistleblower protection; public employment;
professional accountability.
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SUMARIO
INTRODUCCIÓN. 1. LOS CANALES DE «DENUNCIA» COMO INSTRUMENTO DE FORTALECIMIEN-
TO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y SU INCIDENCIA EN EL EMPLEO PÚBLICO. 1.1. EL FORTA-
LECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS. 1.2. SU INCIDENCIA EN EL EMPLEO PÚBLICO:
DEBERES DE INTEGRIDAD Y DENUNCIA. 2. EL CONTEXTO NORMATIVO DE LOS CANALES DE
DENUNCIA Y LA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA (UE) 2019/1937. 3. ASPECTOS GENERALES Y
FINALIDAD DEL PROYECTO DE LEY. 3.1. GENERALIDADES. 3.2. FINALIDAD. 4. ÁMBITO DE APLI-
CACIÓN DEL PROYECTO DE LEY. 4.1. ÁMBITO OBJETIVO. 4.2. ÁMBITO SUBJETIVO. 4.2.1. Ámbito
personal de aplicación. 4.2.2. Entidades obligadas y competencias en relación con las vías de informa-
ción. 5. LAS VÍAS DE REMISIÓN DE LA INFORMACIÓN Y SU PREFERENCIA. 6. EL SISTEMA DE
INTERNO DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO. 6.1. OBLIGATORIEDAD Y FORMAS DE
GESTIÓN. 6.2. IMPLANTACIÓN. 6.3. CARACTERÍSTICAS Y REQUISITOS DEL SISTEMA INTERNO
DE INFORMACIÓN. 6.4. PRESENTACIÓN Y RECEPCIÓN DE LAS INFORMACIONES. 6.5. PROCEDI-
MIENTO DE GESTIÓN DE INFORMACIONES. 6.6. PUBLICIDAD, REGISTRO DE INFORMACIONES
Y CONSERVACIÓN DE DATOS. 6.6.1. Publicidad. 6.6.2. Registro de informaciones y conservación de
datos. 6.7. LA FIGURA DEL «RESPONSABLE DEL SISTEMA INTERNO DE INFORMACIÓN». 7. EL
CANAL EXTERNO DE INFORMACIÓN. 7.1. IMPLANTACIÓN. 7.2. LA RECEPCIÓN DE INFORMA-
CIONES. 7.3. LOS TRÁMITES DE ADMISIÓN Y REMISIÓN A FISCALÍA. 7.4. INSTRUCCIÓN Y LA
POSICIÓN DE LAS PERSONAS AFECTADAS POR LAS INFORMACIONES. 7.5. LA POSICIÓN DE
LAS PERSONAS INFORMANTES EN EL PROCEDIMIENTO. 7.6. TERMINACIÓN. 7.7. PUBLICIDAD
Y MEJORA CONTINUA DEL PROCEDIMIENTO. 8. LA REVELACIÓN PÚBLICA. 9. LA PROTECCIÓN
DE DATOS, ESPECIAL REFERENCIA AL RÉGIMEN DE LA DENUNCIA ANÓNIMA. 9.1. CONTENIDO
GENERAL. 9.2. REFERENCIA A LA DENUNCIA ANÓNIMA. 10. EL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DE
LAS PERSONAS INFORMANTES Y DE SU ENTORNO. 10.1. ÁMBITO SUBJETIVO. 10.2. CONDICIO-
NES DE ACCESO AL DERECHO DE PROTECCIÓN. 10.3. LA PROHIBICIÓN DE REPRESALIAS, LA
PROHIBICIÓN DE RENUNCIA A LOS DERECHOS Y VÍAS DE INFORMACIÓN Y LAS MEDIDAS DE
PROTECCIÓN. 10.4. MEDIDAS DE APOYO. 10.5. SUPUESTOS DE EXENCIÓN O ATENUACIÓN DE
LA SANCIÓN CUANDO LA PERSONA INFORMANTE HAYA PARTICIPADO EN LA COMISIÓN DE LA
INFRACCIÓN. 11. LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS AFECTADAS POR LA IN-
FORMACIÓN. 12. MEDIDAS SANCIONADORAS. 13. LA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE PROTEC-
CIÓN DEL INFORMANTE (A.A.I.). 13.1. NATURALEZA Y FUNCIONES. 13.2. RÉGIMEN JURÍDICO.
13.3. RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN INTERNA DE LA A.A.I. CONCLUSIONES. FUENTES LEGISLA-
TIVAS. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
INTRODUCCIÓN
El 13 de septiembre de 2022 el Gobierno aprobaba el proyecto de ley reguladora de la protección de las
personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción el 13 de septiembre de
2022, remitiéndolo a las Cortes Generales para su tramitación. El proyecto de ley fue publicado en el Boletín
Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, de 23 de septiembre de 2022 1, se tramita de
acuerdo con el procedimiento de urgencia y las enmiendas presentadas también han sido objeto de publica-
ción oficial el 28 de noviembre de 2022 2.
Con la aprobación de esta norma se incorporará a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE)
2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las
personas que informen sobre el Derecho de la Unión, aunque excediendo su plazo de transposición previsto
para el 17 de diciembre de 2021.
Surgirá así un nuevo marco normativo que afectará a las personas que prestan sus servicios en el sector
público, en la medida en que podrán ser informantes o, por el contrario, personas afectadas por las informa-
ciones relativas a las infracciones administrativas o penales.
A través de este artículo se propone avanzar en el análisis de la inminente regulación con el estudio del
proyecto de ley, ante la previsión de que, una vez aprobada la ley, su implantación en el conjunto del sector
público, sin excepciones, deba realizarse en un breve lapso temporal.
1 https://www.congreso.es/busqueda-de-iniciativas?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_
iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121 %2F000123
2 https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-123-3.PDF
DA. Nueva Época – N.o 9, Diciembre 2022 – ISSN: 1989-8991 – DOI: https://doi.org/10.24965/da.11151 – [Págs. 43-74]
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1. LOS CANALES DE «DENUNCIA» COMO INSTRUMENTO DE FORTALECIMIENTO
DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y SU INCIDENCIA EN EL EMPLEO PÚBLICO
1.1. El fortalecimiento de las instituciones públicas
La creciente preocupación por la falta de confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas como
consecuencia de diversas causas, señaladamente «la notoriedad de determinados casos de corrupción en
nuestro país» (Díaz, 2022, p. 41) o la percepción de cierta falta de eficiencia en la gestión de asuntos pú-
blicos, ha dado lugar al incremento del interés por el establecimiento de sistemas preventivos frente a los
riesgos inherentes al ejercicio del poder.
Así, desde la OCDE se ha considerado que la integridad 3 es esencial para la construcción de insti-
tuciones fuertes que garanticen a la ciudadanía que el gobierno trabaja a su servicio 4, y se ha adoptado
formalmente el 26 de enero de 2017 su última Recomendación general sobre Integridad Pública 5, en la que
ofrece un diseño de instituciones públicas íntegras alrededor de tres pilares: sistema, cultura y rendición de
cuentas, empleando diferentes herramientas, entre las que prevén los canales alternativos para la denuncia.
Otra perspectiva que se ha incorporado con fuerza al sector público es la de los programas de cumpli-
miento normativo o compliance 6, esto es, el sistema de prevención de riesgos penales, de origen y tradición
anglosajona, que implantan determinadas personas jurídicas para prevenir su responsabilidad penal (las
Administraciones públicas territoriales no son penalmente responsables 7) o, en su caso, moderarla e incluso
eximirla y para proteger su reputación. En dichos programas también se articulan instrumentos preventivos,
como los canales de denuncia internos.
Además, el principio de buena administración introducido en el art. 41 de la Carta de los Derechos Fun-
damentales de la Unión Europea e inherente a los arts. 1.1., 9.3, 31.2, 103 y 106 de la Constitución (Ponce,
2013) nos ofrece otro enfoque. Desde sus postulados se considera que la lucha contra la mala gestión, e
incluso contra la corrupción, es posible si no se basa exclusivamente en la represión, sino también en la
prevención, mediante una mejora del funcionamiento de las instituciones y del procedimiento.
También debe ponerse de relieve la adopción de la Agenda 2030, bajo el título «Transformar nuestro
mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», por la Asamblea General de Naciones Unidas el 25
de septiembre de 2015, en cuanto requiere de instituciones democráticas fuertes, abiertas, inclusivas y que
rindan cuentas. Como ha señalado Jiménez Asensio (2020) para «el necesario fortalecimiento institucional
que deriva del ODS 16 de la Agenda 2030, es imprescindible que los diferentes niveles de gobierno incorpo-
ren la puesta en marcha de políticas de Integridad Institucional».
Y, en fin, sin ánimo agotador, señalaremos que el interés por la introducción y la planificación de medi-
das preventivas en materia de integridad ha cobrado fuerza con la puesta en marcha del Plan de Recupera-
ción, Transformación y Resiliencia, pues su sistema de gestión 8 exige el refuerzo de los mecanismos para
la prevención y prevé entre sus herramientas el establecimiento de canales de denuncia que permitan la
detección de infracciones (Parajó, 2022), lo que no es del todo novedoso en la gestión de fondos europeos 9 .
Estas diversas perspectivas tienen en común las ideas de fortalecimiento e integridad institucional y utilizan
herramientas, en parte, también coincidentes: códigos de conducta, evaluaciones de riesgos, planes de acción,
guías prácticas, determinación de órganos responsables, formación y canales para la comunicación de incum-
plimientos, guías disciplinarias; que interactúan bajo el principio de revisión permanente y mejora continua.
3 La OCDE (2017) entiende que «la integridad pública se refiere a la alineación consistente con, y el cumplimiento de, los
valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses
privados, en el sector público».
4 A nivel europeo, con referencia a los marcos de integridad de la OCDE, el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo hecho en Bruselas el 3 de febrero de 2014, COM (2014) 38, que expresa la necesidad de alcanzar una cultura de la integri-
dad, o la Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de septiembre de 2017, sobre transparencia, responsabilidad e integridad en las
instituciones de la Unión (2015/2041(INI)).
5 En materia de contratación pública, la OCDE cuenta con la Recomendación de 18 de febrero de 2015.
6 No obstante, Darnaculleta (2021) realiza interesantes consideraciones críticas a lo que podría suponer un cambio de paradig-
ma en la desconfianza de los instrumentos y orientación del Derecho Administrativo.
7 A salvo, del «laberinto de la responsabilidad penal del sector público institucional», cuestión analizada por Valeije (2021,
pp. 225-252).
8 Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre.
9 Las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado financiadas a través del programa operativo Crecimiento Soste-
nible Fondos FEDER 2014-2020 requerían de una estructura preventiva similar.
DA. Nueva Época – N.o 9, Diciembre 2022 – ISSN: 1989-8991 – DOI: https://doi.org/10.24965/da.11151 – [Págs. 43-74]

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