Análisis del marco jurídico-político de la dimensión exterior de las agencias del espacio de libertad, seguridad y justicia
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 9-34 |
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Las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) pueden mantener relaciones con terceros Estados y organizaciones internacio-
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nales en el marco de las competencias atribuidas en sus normas creadoras, al igual que ocurre con la mayoría de las agencias de la UE. En los actos jurídicos constitutivos de las agencias se han incluido disposiciones específicas en las que se regulan las modalidades de cooperación con terceros Estados y organizaciones internacionales, entre las que destacan la celebración de acuerdos de trabajo o en algunos casos de verdaderos acuerdos internacionales. La dimensión exterior de las agencias ocupa un lugar central entre las actividades que desarrollan para lograr los objetivos que tienen atribuidos en el ámbito de la UE. El desarrollo del ELSJ ha dado lugar a una multiplicación de las actividades de las agencias, a las que el Consejo ha pedido «incrementar la cooperación operativa con los países que son considerados prioritarios» para la UE1. Las agencias del ELSJ han sido creadas para reforzar la cooperación operativa entre los Estados miembros, por lo que están destinadas a desempeñar un papel fundamental en las relaciones con terceros Estados y organizaciones internacionales. Así, en el Programa de Estocolmo se prestó especial atención al desarrollo de las relaciones exteriores de las agencias, precisando en relación con Europol y Eurojust que «deberían ampliar su labor con terceros Estados, sobre todo estableciendo relaciones más estrechas con las regiones y países vecinos de la UE»2.
El examen de los controles político y judicial a los que está sometida la dimensión exterior de las agencias plantea cuestiones de gran interés3.
Las competencias que han ido adquiriendo las agencias en el ELSJ para reforzar la cooperación exterior, hace que sea ineludible reflexionar sobre sus cometidos, la legitimidad y el control democrático de sus actividades4.
Si bien en principio parece oportuno descentralizar las relaciones exteriores, la proliferación de agencias añade una nueva incertidumbre en la gestión de la acción exterior, que a la postre puede incidir negativamente en el tan ansiado objetivo de lograr la coherencia del conjunto de la acción exterior. En este sentido, el Consejo Europeo ha instado al Consejo y a la Comisión a aumentar la coordinación interna para lograr una mayor coherencia entre las actividades internas y la dimensión exterior del ELSJ5. La misma nece-
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sidad de mejorar la coherencia y la coordinación plantean las agencias de la UE, tales como Europol, Eurojust, Frontex, la Escuela Europea de Policía (Cepol), el Observatorio europeo de la droga y las toxicomanías (OEDT) y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA)6. Asimismo, las actividades en las que se materializa la proyección exterior de las agencias no pueden desvincularse de los objetivos generales de la acción exterior de la UE, tal y como aparecen contemplados en el art. 21 TUE.
En el Programa de Estocolmo se ha adoptado una visión amplia de las agencias del ELSJ al englobar dentro de este grupo a la Agencia de Derechos Fundamentales y al Observatorio europeo de la droga y las toxicomanías. Si bien estas dos agencias despliegan también sus actividades en el ELSJ, no son estrictamente agencias del ELSJ. El presente trabajo se centrará en el análisis del marco jurídico-político de la dimensión exterior de las agencias del ELSJ, a saber: Europol, Cepol, Eurojust, Frontex, Oficina Europea de Apoyo al Asilo, y la Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el ELSJ.
El control de las relaciones exteriores de las agencias del ELSJ se enmarca en el debate más amplio que ha tenido lugar en los últimos años sobre el papel que desempeñan las agencias en el sistema de gobernanza de la Unión Europea. La importante autonomía de que disfrutan para desarrollar sus actividades no significa que puedan escapar a todo control. En 2008, la Comisión señaló en su Comunicación sobre las agencias europeas que la diversidad de misiones y de estructuras de las agencias plantea dudas en relación con su responsabilidad y legitimidad7. La Declaración Común sobre las agencias descentralizadas de 2012 trata de establecer un marco común sobre la responsabilidad de las agencias8. Si bien en la Declaración Común no se incluye el control de la buena administración, ni el control judicial, sí se incluye el control financiero y presupuestario.
En los últimos tiempos, la doctrina ha comenzado a prestar atención a la acción exterior de las agencias en general9. No es de extrañar que esta
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cuestión suscite un gran interés, pues las relaciones exteriores de las agencias han experimentado un desarrollo espectacular en los últimos años. Sin embargo, la diversidad existente entre las agencias de la UE hace que el análisis de la naturaleza jurídica de la acción exterior de las agencias sea una tarea especialmente compleja10. También han proliferado los trabajos en los que se examina la proyección exterior de algunas de las principales agencias del ELSJ. Si bien el presente trabajo supone la continuación de las investigaciones previamente realizadas por la doctrina, se pretende examinar el marco jurídico-político de la dimensión exterior del conjunto de las agencias del ELSJ. En la primera parte del estudio, se analizará si las agencias del ELSJ disponen o no de personalidad jurídica internacional. La determinación de si poseen o no personalidad jurídica internacional será de gran interés para saber si pueden o no actuar de forma independiente en las relaciones internacionales. La segunda parte del trabajo está dedicada a examinar el conjunto de los instrumentos en los que se materializa la proyección exterior de las agencias, así como los controles a los que están sometidas las actividades exteriores de las agencias del ELSJ. En la tercera parte, se analiza si las actividades exteriores de las agencias pueden ser objeto o no de control judicial.
En los actos jurídicos en los que se crean las agencias se les atribuye personalidad en el ámbito interno. Sin embargo, las instituciones no han atribuido expresamente personalidad internacional a las agencias. La deter-minación de si una agencia está dotada de personalidad jurídica internacional no se puede inferir automáticamente de la personalidad interna11, pero se puede deducir implícitamente de las competencias atribuidas y del conjunto de actividades que una agencia desarrolla en el ámbito exterior. Desde el Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia de 1949 sobre la Reparación de daños sufridos al servicio de Naciones Unidas se puede reconocer a cualquier entidad capacidad de actuar de forma independiente en las relaciones internacionales sobre la base de su actividad exterior12.
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En realidad, no se puede proporcionar una respuesta uniforme a la cues-tión de si las agencias de la UE disponen de subjetividad internacional. La determinación de si una agencia puede actuar o no de forma independiente en el plano internacional no puede ser asumida o excluida, pero tiene que ser determinada sobre la base de numerosos factores. Ott, tras revisar los argumentos a los que se recurre para reconocer o negar la personalidad de las agencias, concluye que del examen de la práctica relativa a la participación de los terceros Estados en las agencias, la cooperación con organizaciones internacionales y los acuerdos de trabajo celebrados por las agencias, no se puede deducir automáticamente que disfruten de subjetividad internacional13. Esta dificultad para extraer conclusiones generales en relación con la personalidad internacional del conjunto de las agencias se puede aplicar también a las agencias del ELSJ. Sin embargo, se puede diferenciar entre las agencias creadas en el marco del antiguo tercer pilar, por un lado, y las agencias creadas tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa junto con las establecidas en el marco del antiguo Tratado CE, por otro lado.
En las normas fundacionales de las tres agencias creadas en el marco del antiguo tercer pilar se incluyen disposiciones detalladas sobre las relaciones exteriores de las agencias, y en particular sobre la celebración de acuerdos internacionales. Europol ha concluido numerosos acuerdos inter-nacionales con terceros Estados y organismos internacionales, de lo que se deduce claramente que esta agencia está dotada de subjetividad internacional. La doctrina ha señalado también que la personalidad de Europol se derivaba del hecho que fue creada a través de un tratado internacional, constituyendo una auténtica organización internacional, que ha desarrollado una intensa actividad internacional al margen de las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la UE14. En consecuencia, Europol disfrutaba de una amplia autonomía a la hora de celebrar acuerdos internacionales.
La transformación de Europol en agencia de la UE en 2009 no ha disminuido la amplia autonomía de que venía disfrutando Europol en las relaciones internacionales15. El sistema previsto en la Decisión para articular las relaciones con terceros Estados y organizaciones se asemeja bastante al régimen previsto anteriormente en el Convenio16. Sin embargo, con motivo
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de la adopción de la Decisión de Europol se discutió intensamente sobre la capacidad de Europol para celebrar acuerdos internacionales17. La Comisión presentó una propuesta de Decisión en la que se limitaba sustancialmente la acción exterior de Europol. Se...
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