Anàlisi jurídica de la utilització de l'estabilitat pressupostària com a límit del principi d'autonomia financera
Autor | Joan Pagès i Galtés |
Cargo | Joan Pagès i Galtés, membre de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya i catedràtic de dret financer i tributari a la Universitat Rovira i Virgili. Departament de Dret Privat, Processal i Financer, av. Catalunya, 35, 43002 Tarragona. joan.pages@urv.cat |
Páginas | 73-100 |
ANÀLISI JURÍDICA DE LA UTILITZACIÓ DE L’ESTABILITAT PRESSUPOSTÀRIA COM
A LÍMIT DEL PRINCIPI D’AUTONOMIA FINANCERA
Joan Pagès i Galtés*
Resum
El principi d’estabilitat pressupostària és una versió del tradicional principi d’equilibri pressupostari. Arran de la
normativa comunitària, va ser adoptat pel legislador espanyol el 2001, i a partir d’aquesta data ha anat adquirint més
doctrina constitucional quan fa prevaldre el principi d’estabilitat sobre el d’autonomia. Segons el nostre parer, es tracta
A LEGAL ANALYSIS OF THE USE OF BUDGETARY STABILITY AS A LIMITATION UPON
THE PRINCIPAL OF FINANCIAL AUTONOMY
Abstract
The principle of budgetary stability is a version of the traditional concept of “balancing the budget”. Based on
community legislation, it was adopted by the Spanish legislature in 2001 and has, since then, been gaining increasing
importance. However, it so happens that advantage has been taken of said principle to swiftly curtail that of the
may be regarded as relegated to secondary importance. This is, in our opinion, an excessively centralist interpretation
of the Spanish Constitution, which should be superseded by a more balanced exegesis capable of taking into account
the fact that the constitutional framework creates a state made up of autonomous bodies.
Key words: Financial autonomy; public debt; Autonomous Liquidity Fund; budget balance; budgetary stability; budget.
*
urv.cat.
Citació recomanada
Revista Catalana de Dret Públic.
Joan Pagès i Galtés
Sumari
1 Introducció
2 Marc teòric del principi d’estabilitat pressupostària
2.1 Principi d’equilibri pressupostari
2.2 Principi de control pressupostari
Joan Pagès i Galtés
1 Introducció
efecte, primer farem unes breus referències al marc teòric en què es desenvolupa, i tot seguit entrarem en
l’anàlisi de la seva regulació positiva i advertirem de com ha evolucionat històricament.
2 Marc teòric del principi d’estabilitat pressupostària
2.1 Principi d’equilibri pressupostari
1
la plasmació normativa pel dret positiu. Un d’aquests principis és el d’equilibri pressupostari, dins el qual
s’emmarca el nou principi d’estabilitat pressupostària.
segle XIX tenint en compte criteris summament lliberals, de tal manera que “en su concepción tradicional
normativa aplicable.
2 destaca que, en la legislació pressupostària de l’Estat espanyol,
legislació de règim local.
que “el dogma del equilibrio presupuestario tenía como inevitable secuela una acción
las épocas de depresión una acentuación de la actividad económica y en las épocas de auge podía favorecer
El caràcter anticíclic del principi d’equilibri pressupostari, unit al paper intervencionista que anava assumint
2.2 Principi de control pressupostari
suposa una ingerència en l’activitat pressupostària i, per tant, com més intens sigui aquest tipus de control per
part de l’Administració controladora, menys grau d’autonomia tindrà l’administració controlada, cosa que
Joan Pagès i Galtés
pròpia i gaudir d’una capacitat de decisió real pel que fa al muntant dels recursos disponibles i al seu destí,
en el criteri general que insta la participació dels ens autònoms en la presa de decisions que els afectin.
2.4 Corol·lari
Es tracta, en suma, que:
mínima intervenció i de la participació dels ens autònoms en la presa de decisions que els afectin.
3 Redacció original de la Constitució de 1978
3.1 Normativa
de 2001.
Joan Pagès i Galtés
la normativa estatal postconstitucional només va preveure el principi d’equilibri
respecte a les entitats locals i als organismes autònoms estatals, de tal manera que, “pel que fa al Pressupost
de l’Estat en sentit estricte, cap mena de norma constitucional o ordinària n’imposa l’equilibri o anivellament.
sí que
ho feia la seva pròpia llei ordinària autonòmica reguladora dels pressupostos. Concretament, en l’article
Pressupost de la Generalitat de Catalunya s’haurà d’aprovar equilibrat entre l’estat d’ingressos i l’estat de
3.2 Anàlisi constitucional
les comunitats autònomes.
10
libremente
11
de caràcter permanent que depassin l’import de llurs obligacions.
a regular estatutàriament el pressupost de la Generalitat, ni tan sols esmenta el principi d’equilibri pressupostari.
Joan Pagès i Galtés
las competencias autonómicas en materia presupuestaria, siempre que aquélla tenga una relación directa con
3.3 Corol·lari
cadascuna de les seves possibles variants i, per tant, tampoc s’imposa el principi d’estabilitat pressupostària.
4 Lleis d’estabilitat de 2001
4.1 Normativa
de la Constitució el 2011.
12
el
d’interès a llarg termini.
comencés a treballar en l’elaboració d’una normativa destinada a aconseguir un equilibri pressupostari que
Joan Pagès i Galtés
Cal apuntar que aquestes lleis van ser molt més rígides que el que demanava la normativa comunitària i, en
any en què es
4.2 Anàlisi constitucional
les previsions comunitàries europees i, a més a més, enteníem que pugnaven amb el principi constitucional
iniciar en aquesta matèria una severa interpretació centralista de la Constitució que, com veurem, amb el
constitucionalitat de la normativa d’estabilitat.
amb relació a la normativa d’estabilitat de l’any 2001, “esta regulación, aunque
imponía límites al gasto estatal y autonómico, se planteaba en un marco colaborativo entre el Estado y las
el procediment d’imputació de responsabilitat a les administracions autonòmiques i locals està mancat de la més elemental de les
garanties processals, com és la preceptiva audiència a l’interessat.
Un cop comprovat que el rígid sistema d’estabilitat pressupostària previst en les lleis de 2011 no es pot emparar en la normativa
Joan Pagès i Galtés
ha considerat que la normativa d’estabilitat de 2001, a més de no conculcar els principis d’autonomia i de
4.3 Corol·lari
pressupostari tenint en compte la nova modalitat del principi d’estabilitat pressupostària.
seva plena constitucionalitat i ha destacat que les limitacions imposades a les comunitats autònomes per
arran de la submissió de cada comunitat autònoma a la decisió adoptada, no només pel Consell de Política
5 Reforma de l’article 135 CE. La Llei orgànica d’estabilitat de 2012
5.1 Normativa
crisi econòmica de calat profund. A mesura que transcorria el temps, es va posar de manifest que afectava
.
A partir de la reforma, el principi tindrà rang constitucional, i el seu desplegament legal s’encomanarà a la
legislació orgànica.
Vid
Joan Pagès i Galtés
5.2 Anàlisi constitucional: plantejament
20 partint d’Escudero Alday,21
presentés un recurs d’empara contra diverses resolucions de la Mesa i del Ple del Congrés, recurs que va ser
22
desenvolupament serà constitucional en la mesura que s’adeqüi a la Constitució.
transcendentals.
Consell de Redacció de la Revista Española de Derecho Constitucional
Joan Pagès i Galtés
i tot seguit encomana a una llei orgànica el seu desplegament.
presupuestarios, al depurar la parte del mismo que puede atribuirse a la coyuntura del ciclo económico. Esta
la metodologia.
“este tratado permite a los
D’acord amb Ciaralli,
estiguin per sota del previst en la normativa comunitària.
(vid
Joan Pagès i Galtés
és negativa, atès que:
central, en la mesura que va més enllà del que imposa la normativa europea a la qual es remet el precepte
constitucional desplegat per la llei orgànica esmentada.
i, un cop aprovats,
En aquest sentit, d’acord amb Ciaralli s’observa
d’Economia i Competitivitat.
Joan Pagès i Galtés
principi d’estabilitat pressupostària, cal concloure que:
central i en la participació efectiva dels ens autònoms en la presa de decisions que els afectin.
resolutòria de forma discrecional.
considerat adequat a la Constitució.
5.4 Equilibri pressupostari de les entitats locals
Amb caràcter previ, cal dir que la doctrina ha posat en evidència que “en una interpretación literal podría
interpretació literal pugna amb la interpretació espiritualista de la norma, segons la qual el que es pretén
Corts Generals.
sobre la decisió estatal que es prengui sobre les seves entitats locals.
Joan Pagès i Galtés
la comunitat autònoma la que, de conformitat amb les bases establertes per la legislació estatal, dictés la
dels seus ens locals.
Cal concloure, doncs, que:
5.5 Principi de reserva de llei en matèria d’endeutament i crèdit
paràgraf primer, amb un nou redactat,
d’endeutament també s’aplica a les comunitats autònomes.
límits de l’endeutament és del Parlament autonòmic, es podria pensar que se satisfà plenament el principi
cal tenir
Joan Pagès i Galtés
locals,
comunitat autònoma, i que, en tot cas, han de respectar la normativa d’estabilitat pressupostària.
normativa d’estabilitat pressupostària.
normativa vigent pugna amb el principi que empara la seva autonomia.
5.6 Presumpció de crèdit i prioritat del pagament de la despesa pública
segon, amb un nou redactat,
El nou redactat reitera l’antiga presumpció iuris et de iure, consistent en el fet que els crèdits pressupostaris
en l’estat de despeses del pressupost. I també reitera l’antic mandat consistent en el fet que tals crèdits no
als ens locals.
seus propis treballadors i funcionaris com les factures dels seus propis contractistes per a béns i serveis, per
Vid
Joan Pagès i Galtés
especulatius d’uns quants.
condiciona en gran manera els plans de disposicions de fons que puguin elaborar. Per més que una comunitat
a la despesa creditícia.
que simplement es dona un reforçament de rang (passa de norma continguda en un tractat internacional a
les comunitats
social que es proclama en l’article 1 de la Constitució, considerem que resultaria forçós interpretar que
transitori.
Joan Pagès i Galtés
papel a las CCAA, ni individualmente consideradas, ni a través del órgano donde participan, para otras
D’aquesta manera, cal concloure que:
5.9 La responsabilitat de les administracions públiques en cas d’incompliment dels objectius
d’estabilitat pressupostària. Les mesures previstes per reconduir l’incompliment
a
Es tracta d’una sèrie de mesures piramidals que augmenten en gravetat a mesura que es consideri que
Joan Pagès i Galtés
b
amenaçador.
les mesures necessàries per evitar el risc o si, segons el parer del Ministeri d’Hisenda i Administracions
que, com sosté Ciaralli,
paràmetres per concretar què es considera a aquest efecte risc d’incompliment, resulta que l’òrgan de
a aquest
òrgan “sólo se le informa de la advertencia y de las técnicas concretas que pueden dar lugar a la apreciación
d’Hisenda li podrà imposar les mesures correctives que tot seguit comentarem.
c
subvencions o la subscripció de convenis per part de l’Administració central amb comunitats autònomes
establece
les quals poden arribar a la retenció dels recursos autonòmics per part de l’Estat, de tal manera que es priva
també adoptada de forma unilateral per l’Estat.
Joan Pagès i Galtés
correctives relatives a la imposició d’aprovar per les administracions considerades incomplidores un “pla
aquest punt, cal fer dues observacions.
diu: “Una
relieve de modo paladino en los informes trimestrales, que son competencia del MHAP, de seguimiento de
d
las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos
es pot parlar de la substitució
legislativo estatal cuando sea necesario dar cumplimiento a los compromisos con la Unión Europea en esta
Joan Pagès i Galtés
partint de Medina Guerrero, “dicha disposición plantea muchas dudas de
conclogui que la possibilitat d’enviar tal comissió suposa “una nueva
emprar l’Administració, sinó com una imposició legal a mode de conseqüència automàtica derivada de
l’incompliment.
donar instruccions a totes les autores autonòmiques.
la comunitat autònoma per part de l’Estat, la qual cosa pot donar lloc al fet que el Govern estatal dicti
instruccions a les autoritats de les comunitats autònomes. Més dubtós és que permeti la dissolució dels
preveu respecte a les corporacions locals, no per a les comunitats autònomes.
s’imposa a les comunitats autònomes un
sector important de la doctrina defensa una interpretació sòlida en sentit contrari. Vid., sobre aquesta temàtica, E. García de Enterría,
Joan Pagès i Galtés
de Dàmocles d’unes mesures preventives, coercitives i correctives que són avaluades pels òrgans estatals
de forma unilateral i discrecional.
principi que ha sofert una regressió
important.
avalat per la doctrina constitucional.
5.10 Corol·lari
autònomes, són imposats per l’Estat de forma unilateral.
de forma unilateral, sense donar marge de maniobre a les comunitats autònomes.
estatal.
de disposicions de fons que puguin elaborar les comunitats autònomes.
imposat per la normativa vigent implica “una importante discrecionalidad del Estado al evaluar, unilateralmente, si las Comunidades
fuertemente unilateral, sobre la política presupuestaria se perfecciona con la previsión de intensos instrumentos preventivos,
Joan Pagès i Galtés
Mesures que són avaluades pels òrgans estatals de forma unilateral i discrecional.
6 Reial decret llei 21/2012, sobre el Fons de Liquiditat Autonòmic
6.1 Normativa
que ha estat desplegada pel Reial
6.2 Anàlisi constitucional
d’adhesió en virtut del qual una comunitat autònoma obté com a prestatària un préstec de l’Estat en les
monopolios (al
Joan Pagès i Galtés
subliminal inculpatori a les comunitats autònomes consistent en el fet que si es veuen obligades a acudir al
eventuals errors gestors en què hagin pogut incórrer els òrgans autonòmics, la raó de fons provocadora que
sustantiva reducción de la recaudación de los impuestos, lo que afecta al tiempo al Estado y a las CCAA y
de facto la seva autonomia.
La Comunidad Autónoma se someterá... a principios
, cuyo
incumplimiento o simplemente su valoración desfavorable pudiera dar lugar a la aplicación, incluso, de las
.
Joan Pagès i Galtés
6.3 Corol·lari
mal dissenyat des del seu origen.
les condicions imposades unilateralment per l’Estat, però amb la peculiaritat que tals condicions són
7 Acords estatals de 2015 i 2017 sobre mesures excepcionals a Catalunya. Aplicació de
7.1 Normativa
culminar amb la celebració d’un referèndum d’autodeterminació.
Generalitat de Catalunya.
Govern d’habilitar, d’acord amb les disponibilitats pressupostàries, les partides necessàries i les dotacions
Joan Pagès i Galtés
responsable que acrediti que no s’estan prestant serveis o lliurant béns per a la celebració d’activitats
publica l’Acord del Ple del Senat pel qual s’aproven les mesures requerides pel Govern, a l’empara de l’article
7.2 Anàlisi constitucional
la Generalitat de Catalunya s’acosta més a un organisme dependent que a un ens autònom. Davant aquesta
situació, resultava lògic que la Generalitat intentés fer valdre el seu dret davant els tribunals.
comunitat autònoma ha assumit el compromís de complir amb qualsevulla disposició que desplegui tal
Joan Pagès i Galtés
ordres esmentades.
producido una escalada de acontecimientos que ponen en riesgo el principio de coordinación de las Haciendas
Segons el nostre parer, en aquest marc de perill per a l’interès general derivat d’un procés secessionista
està pensat per a aquelles situacions
participació activa del Senat, als efectes que es contrasti i es debati en una càmera representativa la pretensió
de limitar tan greument l’autonomia autonòmica.
7.3 Corol·lari
de l’autonomia.
Joan Pagès i Galtés
a un ens autònom.
8 Conclusió
les ha beneït i ha adoptat una interpretació hipercentralista de la Constitució.
autònom de poder dur a terme una política pròpia d’ingressos i de despeses.
portaria sens dubte a declarar la inconstitucionalitat de bona part de la normativa espanyola d’estabilitat
pressupostària.
Derecho Civil
Sistema jurídico de las Comunidades Autónomas.
Revista
Española de Derecho Constituional
Constitución. Revista Española de Derecho Constitucional
La
Administración Práctica. Aranzadi
Comunidades Autónomas.
Temas de Derecho Presupuestario.
Revista Española de Derecho
Constitucional
Joan Pagès i Galtés
Revista Española de Administración Local y
Autonómica
El Consultor de los Ayuntamientos
pressupostària a Espanya i Alemanya.
Cuadernos de derecho público
Revista Española de Derecho Administrativo
Manual de dret pressupostari
de Catalunya.
Revista Española de Derecho Financiero
Unomía, Revista en cultura de la legalidad
Revista de Hacienda Autonómica y Local
Curso de Derecho Financiero Español
a las entidades locales. A: Crisis económica y reforma del régimen local. Madrid: Civitas.
Estudios sobre autonomías territoriales. Madrid: Civitas.
Teoría y Realidad Constitucional
freno del endeudamiento. Crónica Presupuestari
Constitucional. Parlamento y Constitución
Revista General de Derecho Constitucional,
Teoría y Realidad Constitucional
Revista Española de Derecho Financiero
Crisis económica y reforma del régimen local. Madrid: Civitas.
Joan Pagès i Galtés
Revista
Lationoamericana de Derecho Tributario
. Valladolid:
Reforma constitucional y estabilidad presupuestaria. Madrid: Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales.
aniversario de la Constitución. Revista Española de Derecho Financiero
Revista Española
de Derecho Constitucional
Presupuestaria. Tributos Locales
. Financiación autonómica, local y sectorial en el nuevo Estatuto de Cataluña.
La derrota del
Derecho. Y otros estudios, comentados, del Prof. Dr. José Juan Ferreiro Lapatza
mercados quebrar el consenso constitucional? Teoría y Realidad Constitucional
. Madrid: Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales.
Estado. Crónica Presupuestaria
Teoría y Realidad Constitucional
Tributos Locales
Tratado de Derecho Financiero y Tributario Constitucional, t. I. Madrid:
Marcial Pons.
presupuestaria. Revista Aranzadi Doctrinal
competencias. A: Crisis, Derechos Sociales e Igualdad
Revista de Estudios Locales