Anàlisi jurídica de la utilització de l'estabilitat pressupostària com a límit del principi d'autonomia financera

AutorJoan Pagès i Galtés
CargoJoan Pagès i Galtés, membre de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya i catedràtic de dret financer i tributari a la Universitat Rovira i Virgili. Departament de Dret Privat, Processal i Financer, av. Catalunya, 35, 43002 Tarragona. joan.pages@urv.cat
Páginas73-100
ANÀLISI JURÍDICA DE LA UTILITZACIÓ DE L’ESTABILITAT PRESSUPOSTÀRIA COM
A LÍMIT DEL PRINCIPI D’AUTONOMIA FINANCERA
Joan Pagès i Galtés*
Resum
El principi d’estabilitat pressupostària és una versió del tradicional principi d’equilibri pressupostari. Arran de la
normativa comunitària, va ser adoptat pel legislador espanyol el 2001, i a partir d’aquesta data ha anat adquirint més
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doctrina constitucional quan fa prevaldre el principi d’estabilitat sobre el d’autonomia. Segons el nostre parer, es tracta
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A LEGAL ANALYSIS OF THE USE OF BUDGETARY STABILITY AS A LIMITATION UPON
THE PRINCIPAL OF FINANCIAL AUTONOMY
Abstract
The principle of budgetary stability is a version of the traditional concept of “balancing the budget”. Based on
community legislation, it was adopted by the Spanish legislature in 2001 and has, since then, been gaining increasing
importance. However, it so happens that advantage has been taken of said principle to swiftly curtail that of the
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may be regarded as relegated to secondary importance. This is, in our opinion, an excessively centralist interpretation
of the Spanish Constitution, which should be superseded by a more balanced exegesis capable of taking into account
the fact that the constitutional framework creates a state made up of autonomous bodies.
Key words: Financial autonomy; public debt; Autonomous Liquidity Fund; budget balance; budgetary stability; budget.
* 
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 74
Sumari
1 Introducció
2 Marc teòric del principi d’estabilitat pressupostària
2.1 Principi d’equilibri pressupostari
2.2 Principi de control pressupostari
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 75
1 Introducció
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efecte, primer farem unes breus referències al marc teòric en què es desenvolupa, i tot seguit entrarem en
l’anàlisi de la seva regulació positiva i advertirem de com ha evolucionat històricament.
2 Marc teòric del principi d’estabilitat pressupostària
2.1 Principi d’equilibri pressupostari
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la plasmació normativa pel dret positiu. Un d’aquests principis és el d’equilibri pressupostari, dins el qual
s’emmarca el nou principi d’estabilitat pressupostària.
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segle XIX tenint en compte criteris summament lliberals, de tal manera que “en su concepción tradicional
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normativa aplicable.
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legislació de règim local.
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las épocas de depresión una acentuación de la actividad económica y en las épocas de auge podía favorecer
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El caràcter anticíclic del principi d’equilibri pressupostari, unit al paper intervencionista que anava assumint
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2.2 Principi de control pressupostari
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suposa una ingerència en l’activitat pressupostària i, per tant, com més intens sigui aquest tipus de control per
part de l’Administració controladora, menys grau d’autonomia tindrà l’administració controlada, cosa que
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 76
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pròpia i gaudir d’una capacitat de decisió real pel que fa al muntant dels recursos disponibles i al seu destí,
            
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en el criteri general que insta la participació dels ens autònoms en la presa de decisions que els afectin.
2.4 Corol·lari
Es tracta, en suma, que:
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mínima intervenció i de la participació dels ens autònoms en la presa de decisions que els afectin.
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3 Redacció original de la Constitució de 1978
3.1 Normativa
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de 2001.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 77
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 la normativa estatal postconstitucional només va preveure el principi d’equilibri
respecte a les entitats locals i als organismes autònoms estatals, de tal manera que, “pel que fa al Pressupost
de l’Estat en sentit estricte, cap mena de norma constitucional o ordinària n’imposa l’equilibri o anivellament.
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ho feia la seva pròpia llei ordinària autonòmica reguladora dels pressupostos. Concretament, en l’article

Pressupost de la Generalitat de Catalunya s’haurà d’aprovar equilibrat entre l’estat d’ingressos i l’estat de


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3.2 Anàlisi constitucional
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les comunitats autònomes.

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de caràcter permanent que depassin l’import de llurs obligacions.
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a regular estatutàriament el pressupost de la Generalitat, ni tan sols esmenta el principi d’equilibri pressupostari.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 78
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las competencias autonómicas en materia presupuestaria, siempre que aquélla tenga una relación directa con
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3.3 Corol·lari
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cadascuna de les seves possibles variants i, per tant, tampoc s’imposa el principi d’estabilitat pressupostària.
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4 Lleis d’estabilitat de 2001
4.1 Normativa
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de la Constitució el 2011.
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d’interès a llarg termini.
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comencés a treballar en l’elaboració d’una normativa destinada a aconseguir un equilibri pressupostari que
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Joan Pagès i Galtés
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Cal apuntar que aquestes lleis van ser molt més rígides que el que demanava la normativa comunitària i, en
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4.2 Anàlisi constitucional
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les previsions comunitàries europees i, a més a més, enteníem que pugnaven amb el principi constitucional
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iniciar en aquesta matèria una severa interpretació centralista de la Constitució que, com veurem, amb el
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constitucionalitat de la normativa d’estabilitat.
amb relació a la normativa d’estabilitat de l’any 2001, “esta regulación, aunque
imponía límites al gasto estatal y autonómico, se planteaba en un marco colaborativo entre el Estado y las

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el procediment d’imputació de responsabilitat a les administracions autonòmiques i locals està mancat de la més elemental de les
garanties processals, com és la preceptiva audiència a l’interessat.
Un cop comprovat que el rígid sistema d’estabilitat pressupostària previst en les lleis de 2011 no es pot emparar en la normativa
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 80
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ha considerat que la normativa d’estabilitat de 2001, a més de no conculcar els principis d’autonomia i de
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4.3 Corol·lari
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pressupostari tenint en compte la nova modalitat del principi d’estabilitat pressupostària.
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seva plena constitucionalitat i ha destacat que les limitacions imposades a les comunitats autònomes per
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arran de la submissió de cada comunitat autònoma a la decisió adoptada, no només pel Consell de Política

5 Reforma de l’article 135 CE. La Llei orgànica d’estabilitat de 2012
5.1 Normativa

crisi econòmica de calat profund. A mesura que transcorria el temps, es va posar de manifest que afectava

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A partir de la reforma, el principi tindrà rang constitucional, i el seu desplegament legal s’encomanarà a la
legislació orgànica.

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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 81
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5.2 Anàlisi constitucional: plantejament
 20 partint d’Escudero Alday,21   
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presentés un recurs d’empara contra diverses resolucions de la Mesa i del Ple del Congrés, recurs que va ser

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desenvolupament serà constitucional en la mesura que s’adeqüi a la Constitució.
                
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 82
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Joan Pagès i Galtés
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és negativa, atès que:
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central, en la mesura que va més enllà del que imposa la normativa europea a la qual es remet el precepte
constitucional desplegat per la llei orgànica esmentada.
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En aquest sentit, d’acord amb Ciaralli   s’observa
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d’Economia i Competitivitat.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 84
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principi d’estabilitat pressupostària, cal concloure que:
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central i en la participació efectiva dels ens autònoms en la presa de decisions que els afectin.
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resolutòria de forma discrecional.
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considerat adequat a la Constitució.
5.4 Equilibri pressupostari de les entitats locals
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
Amb caràcter previ, cal dir que la doctrina ha posat en evidència que “en una interpretación literal podría

interpretació literal pugna amb la interpretació espiritualista de la norma, segons la qual el que es pretén
          
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Corts Generals.
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sobre la decisió estatal que es prengui sobre les seves entitats locals.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 85
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la comunitat autònoma la que, de conformitat amb les bases establertes per la legislació estatal, dictés la
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Cal concloure, doncs, que:
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5.5 Principi de reserva de llei en matèria d’endeutament i crèdit
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paràgraf primer, amb un nou redactat,
d’endeutament també s’aplica a les comunitats autònomes.
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límits de l’endeutament és del Parlament autonòmic, es podria pensar que se satisfà plenament el principi
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Joan Pagès i Galtés
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comunitat autònoma, i que, en tot cas, han de respectar la normativa d’estabilitat pressupostària.
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normativa d’estabilitat pressupostària.
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normativa vigent pugna amb el principi que empara la seva autonomia.
5.6 Presumpció de crèdit i prioritat del pagament de la despesa pública

segon, amb un nou redactat,
El nou redactat reitera l’antiga presumpció iuris et de iure, consistent en el fet que els crèdits pressupostaris

en l’estat de despeses del pressupost. I també reitera l’antic mandat consistent en el fet que tals crèdits no
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 87
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a la despesa creditícia.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 88
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papel a las CCAA, ni individualmente consideradas, ni a través del órgano donde participan, para otras
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D’aquesta manera, cal concloure que:
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5.9 La responsabilitat de les administracions públiques en cas d’incompliment dels objectius
d’estabilitat pressupostària. Les mesures previstes per reconduir l’incompliment
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Es tracta d’una sèrie de mesures piramidals que augmenten en gravetat a mesura que es consideri que
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Joan Pagès i Galtés
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les mesures necessàries per evitar el risc o si, segons el parer del Ministeri d’Hisenda i Administracions
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que, com sosté Ciaralli, 
paràmetres per concretar què es considera a aquest efecte risc d’incompliment, resulta que l’òrgan de
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               

d’Hisenda li podrà imposar les mesures correctives que tot seguit comentarem.
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
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subvencions o la subscripció de convenis per part de l’Administració central amb comunitats autònomes
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les quals poden arribar a la retenció dels recursos autonòmics per part de l’Estat, de tal manera que es priva
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 90
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correctives relatives a la imposició d’aprovar per les administracions considerades incomplidores un “pla
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las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos
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legislativo estatal cuando sea necesario dar cumplimiento a los compromisos con la Unión Europea en esta
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 91
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emprar l’Administració, sinó com una imposició legal a mode de conseqüència automàtica derivada de
l’incompliment.
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donar instruccions a totes les autores autonòmiques.
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la comunitat autònoma per part de l’Estat, la qual cosa pot donar lloc al fet que el Govern estatal dicti
instruccions a les autoritats de les comunitats autònomes. Més dubtós és que permeti la dissolució dels
     
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preveu respecte a les corporacions locals, no per a les comunitats autònomes.
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sector important de la doctrina defensa una interpretació sòlida en sentit contrari. Vid., sobre aquesta temàtica, E. García de Enterría,
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 92
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de Dàmocles d’unes mesures preventives, coercitives i correctives que són avaluades pels òrgans estatals
de forma unilateral i discrecional.
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important.
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avalat per la doctrina constitucional.
5.10 Corol·lari
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autònomes, són imposats per l’Estat de forma unilateral.
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de forma unilateral, sense donar marge de maniobre a les comunitats autònomes.
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estatal.
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de disposicions de fons que puguin elaborar les comunitats autònomes.
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imposat per la normativa vigent implica “una importante discrecionalidad del Estado al evaluar, unilateralmente, si las Comunidades
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fuertemente unilateral, sobre la política presupuestaria se perfecciona con la previsión de intensos instrumentos preventivos,
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 93
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Mesures que són avaluades pels òrgans estatals de forma unilateral i discrecional.
               
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
6 Reial decret llei 21/2012, sobre el Fons de Liquiditat Autonòmic
6.1 Normativa
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6.2 Anàlisi constitucional
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d’adhesió en virtut del qual una comunitat autònoma obté com a prestatària un préstec de l’Estat en les
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 94
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subliminal inculpatori a les comunitats autònomes consistent en el fet que si es veuen obligades a acudir al
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eventuals errors gestors en què hagin pogut incórrer els òrgans autonòmics, la raó de fons provocadora que
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sustantiva reducción de la recaudación de los impuestos, lo que afecta al tiempo al Estado y a las CCAA y
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 95
6.3 Corol·lari
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mal dissenyat des del seu origen.
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7 Acords estatals de 2015 i 2017 sobre mesures excepcionals a Catalunya. Aplicació de
7.1 Normativa
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culminar amb la celebració d’un referèndum d’autodeterminació.
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Generalitat de Catalunya.
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Govern d’habilitar, d’acord amb les disponibilitats pressupostàries, les partides necessàries i les dotacions
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Joan Pagès i Galtés
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responsable que acrediti que no s’estan prestant serveis o lliurant béns per a la celebració d’activitats
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publica l’Acord del Ple del Senat pel qual s’aproven les mesures requerides pel Govern, a l’empara de l’article
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7.2 Anàlisi constitucional
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la Generalitat de Catalunya s’acosta més a un organisme dependent que a un ens autònom. Davant aquesta
situació, resultava lògic que la Generalitat intentés fer valdre el seu dret davant els tribunals.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 97
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producido una escalada de acontecimientos que ponen en riesgo el principio de coordinación de las Haciendas
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Segons el nostre parer, en aquest marc de perill per a l’interès general derivat d’un procés secessionista
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participació activa del Senat, als efectes que es contrasti i es debati en una càmera representativa la pretensió
de limitar tan greument l’autonomia autonòmica.
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7.3 Corol·lari
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Joan Pagès i Galtés
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a un ens autònom.
8 Conclusió
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les ha beneït i ha adoptat una interpretació hipercentralista de la Constitució.
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autònom de poder dur a terme una política pròpia d’ingressos i de despeses.
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portaria sens dubte a declarar la inconstitucionalitat de bona part de la normativa espanyola d’estabilitat
pressupostària.
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Joan Pagès i Galtés
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 99
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Políticos y Constitucionales.
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Marcial Pons.
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