Ámbito de aplicación de la función pública
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
El ámbito de aplicación de la función pública se extiende al personal funcionario y, en lo que proceda, al personal laboral al servicio de la Administración General del Estado , las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, las Administraciones de las Entidades Locales, los Organismos públicos , Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia , vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas , y las Universidades Públicas.
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Contenido
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La publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público constituyó uno de los hitos más trascendentes en materia de ordenación de la función pública y, probablemente, la culminación de uno de los problemas pendientes en la Administración Pública española para conseguir un nuevo marco moderno y actual de funcionamiento de la misma.
Dicha ley en la actualidad ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público .
Se trata de uno de los mandatos constitucionales previsto en el art. 103.3 de la Constitución Española que señala lo siguiente:
La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio del derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Hasta ese momento no se había cumplido con lo anterior desde una perspectiva general, ya que la opción del legislador había sido únicamente la de dictar un conjunto de normas sectoriales y/o parciales que operaban sobre la regulación preconstitucional ( Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964 ) y que conformaban un conjunto normativo disperso, complejo, inconexo y fragmentado.
Se trata de una norma que nace con la condición de norma básica, esto es, pensada para aplicarse al conjunto de las Administraciones territoriales que componen la estructura del Estado.
No obstante, es necesario adelantar que esta condición ha sido administrada por el legislador con suma prudencia hasta el punto de poderse afirmar que supone un cambio radical en la conformación de la potestad organizativa de las distintas Administraciones Públicas que encuentran en el mismo su régimen esencial.
Como características centrales del Estatuto podemos referirnos a las siguientes:
- Establece los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público, empezando por el de servicio a los ciudadanos y al interés general, ya que la finalidad primordial de cualquier reforma en esta materia debe ser mejorar la calidad de los servicios que el ciudadano recibe de la Administración.
- Es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales específicas aplicables al personal laboral a su servicio. Partiendo del principio constitucional de que el régimen general del empleo público en nuestro país es el funcionarial , reconoce e integra la evidencia del papel creciente que en el conjunto de Administraciones Públicas viene desempeñando la contratación de personal conforme a la legislación laboral para el desempeño de determinadas tareas. En ese sentido, el Estatuto sintetiza aquello que diferencia a quienes trabajan en el sector público administrativo, sea cuál sea su relación contractual, de quienes lo hacen en el sector privado.
- En tanto normativa básica parte de la consideración del amplio proceso de descentralización administrativa que ha tenido lugar durante las últimas décadas por lo que proyecta, finalmente, un esquema no uniforme en la conformación de las respectivas burocracias territoriales. Las Administraciones territoriales adquieren un amplio margen de maniobra en la conformación de sus respectivos modelos de organización del empleo público.
- El TRLEBEP es el vértice de un grupo normativo más amplio y complejo que corresponde definir al conjunto de Administraciones. En desarrollo de este Estatuto Básico, el legislador estatal y el de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias , habrán de aprobar o modificar las leyes de función pública de sus Administraciones, así como las normas aplicables a la Administración local, respetando en este último caso la autonomía organizativa de las entidades locales. Dichas leyes podrán ser, asimismo, generales o referirse a sectores específicos de la función pública que lo requieran.
Sin duda es esta una de las líneas centrales del TRLEBEP . Tiene su reflejo en el art. 1 del mismo cuando indica:
1. El presente Estatuto tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación. 2. Asimismo tiene por objeto determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas…
Se trata de señalar algunos principios y reglas comunes que, después, deben ser objeto del correspondiente desarrollo por parte de las Administraciones competentes que, formalmente, puede llegar a establecer un verdadero modelo propio de función pública.
La inclusión de ambos colectivos en un mismo Texto legal es, sin duda, una opción ya conocida en nuestro Derecho de la función pública. De hecho es el que ya se traduce en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio del Sector Público .
Ámbito subjetivo de aplicación del TRLEBEPEl art. 2 trata de establecer el ámbito subjetivo de aplicación, pero no referido a la condición o la naturaleza jurídica de la relación de empleo, a la que se refiere el art. 1 TRLEBEP , sino desde la perspectiva de los colectivos de personal que prestan servicios en las Administraciones Públicas.
Podemos indicar que, sin duda, uno de los retos esenciales de la regulación de la función pública en la actualidad está en la posibilidad de establecer un marco general que alcance al conjunto de los empleados públicos.
Es cierto, sin embargo, que las peculiaridades tan notables y las claras diferencias entre la función y la organización de determinados servicios públicos ha conducido a la existencia de normativas específicas sobre las que el TRLEBEP tenía que tomar posición y ahí sólo quedaban dos soluciones: respetarlas o absorberlas. El TRLEBEP , como veremos, opta por la primera.
Administraciones territorialesPodemos señalar con carácter general que la opción del TRLEBEP en lo que se refiere a su ámbito de aplicación trata de incluir al conjunto de Administraciones territoriales como corresponde al mandato constitucional que proviene tanto del art. 103.3 como del art. 149.1.18 CE .
De esta forma, podemos hacer una primera referencia a quienes les resulta de aplicación directa el propio TRLEBEP . Se incluyen en este concepto los previstos en el art. 2 TRLEBEP cuando señala:
1. Este Estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas:
* La Administración General del Estado.
* Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
* Las Administraciones de las Entidades Locales.
Esta determinación de aplicación al conjunto de Administraciones territoriales se completa, en el mismo artículo, con la aplicación a los fenómenos de descentralización funcional, de forma que se incluyen en la misma:
* Los Organismos públicos , Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas .
* Las Universidades Públicas.
De esta perspectiva podemos indicar que el TRLEBEP tiene una vocación de complitud tanto en lo territorial como en funcional que es consecuencia, además, de la propia opción legislativa que se sitúa en un terreno de mínimos en su intensidad regulatoria.
Normas sectorialesEl TRLEBEP no contiene una regulación que agote la regulación, sino que admite la existencia de normas sectoriales.
Esta remisión a las normas sectoriales tampoco es uniforme ni está formulada en los mismos términos. El art. 2 establece:
2. En la aplicación de este Estatuto al personal investigador se podrán dictar normas singulares para adecuarlo a sus peculiaridades. 3. El personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el presente Estatuto, excepto el Capítulo II del Título III , salvo el artículo 20 , y los artículos 22.3 , 24 y 84 .
Esta prescripción se completa en el apartado 4 :
4. Cada vez que este Estatuto haga mención al personal funcionario de carrera se entenderá comprendido el personal estatutario de los Servicios de Salud.
En concreto, su regulación actual arranca de la Ley 55/2003, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud .
Es decir, que la norma habilitante de las especialidades en unos casos llama a que...
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