STS, 22 de Febrero de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, se ha seguido el recurso nº 989/2000, promovido por S.A.T. Nº 1179, AGRÍCOLA AGUILEÑA, y en el que ha sido parte demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, AGUA Y MEDIO AMBIENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, sobre medio ambiente.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 8 de febrero de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la S.A.T. nº 1.179, "Agrícola Aguileña" contra la Orden de fecha 3 de julio de 2000 de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, de 3 de noviembre de 1999, recaída en el Expediente Sancionador nº 111/99, declaramos expresamente conforme a Derecho los actos administrativos impugnados; sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de S.A.T. Nº 1179, AGRÍCOLA AGUILEÑA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de marzo de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 4 de mayo de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el Recurso, case y anule la sentencia recurrida y dicte nueva sentencia estimando la demanda interpuesta por mi representada contra la Consejería de agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Murcia, y de forma alternativa y subsidiaria se declare la nulidad de la providencia de 17 de Julio de 2001 y del Auto de 15 de octubre de 2001 que denegaron la nueva prueba documental propuesta como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley Regional 1/2001, de 24 de Abril, del Suelo de la Región de Murcia, con lo demás que proceda".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 22 de enero de 2004, ordenándose también por providencia de 20 de abril de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 11 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia que "desestime el recurso de casación planteado en todos sus motivos; con expresa imposición de costas al recurrente".

Por providencia de 12 de enero de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de febrero de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó en fecha de 8 de febrero de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 989/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad el S. A. T. Nº 1.179 AGRICOLA AGUILEÑA contra la Orden de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 3 de julio de 2000, por la que fue desestimado el recurso de alzada formulado por la misma entidad recurrente contra la anterior Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, de la citada Comunidad Autónoma, de fecha 3 de noviembre de 1999, por la que le fue impuesta a la recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 1.000.000 pesetas (6.010,12 ¤) con la obligación de restaurar el terreno al ser y estado previos a la comisión de los hechos, por la realización de los trabajos de nivelación para cambio de cultivos a intensivos por invernadero en una superficie de 5 Has., localizadas en el Paraje de Cope, dentro de los límites del Parque Regional Costero-Litoral de "Cabo Cope y Puntas de Calnegre", como autora responsable de la infracción, tipificada en los artículo 37 y 38 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LEN), en relación con el artículo 51, la Disposición Adicional Tercera.2 (por la que se declara parque natural el espacio de "Cabo Cope y Puntas de Calnegre") y el Anexo (que establece sus límites) de la Ley del Parlamento de Murcia 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia (LOTM).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado contra la Orden recurrida, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. La Sala de instancia rechaza la alegación de la falta de aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) con remisión a su anterior sentencia de 28 de febrero de 2.000, señalando que la declaración de espacio natural protegido «se realizó expresamente, "ope legis", por la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, en su Disposición Adicional Tercera , dos, con la delimitación territorial precisada en el anexo de dicha Ley», añadiendo que «esta opción del legislador autonómico de proteger directamente y "ab initio" determinados espacios naturales ha sido admitida por el Tribunal Constitucional -S.T.C. nº 163/1995, de 8 de noviembre- incluso para la declaración de Parques y Reservas Naturales, que como categorías superiores de protección -a diferencia de los paisajes protegidos- requieren por la legislación estatal básica la previa elaboración del correspondiente P.O.R.N., conforme a lo dispuesto por el art. 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres"», y concluyendo en el sentido de que, habiéndose iniciado el procedimiento de elaboración del PORN «durante dicha tramitación no podrían realizarse actos que supusieran una transformación sensible de la realidad física y biológica que pudiese llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del P.O.R.N. y, asimismo, no podría otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilitase para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica sin informe favorable del a Administración actuante"».

2. En segundo lugar, y en relación con la alegación de indefinición por la inactividad de la Administración en la elaboración del PORN, con remisión a la misma sentencia se señala que «las consecuencias jurídicas de la supuesta inactividad de la Administración autónoma no pueden incidir en el ejercicio de la potestad sancionadora, que como potestad administrativa configurada por el legislador es indisponible e irrenunciable por la Administración Pública».

Contra esa sentencia ha interpuesto, el representante de la entidad el S. A. T. Nº 1.179 AGRICOLA AGUILEÑA, recurso de casación, en el cual esgrimen tres motivos de impugnación, articulándose el primero y segundo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión, y, el tercero, al amparo del artículo 88.1.c) LRJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión.

Comenzando por el estudio de este último motivo, dada su vía de formulación, entendió la entidad recurrente que la sentencia recurrida había infringido el artículo 24.1 de la Constitución (CE), habiéndosele causado indefensión por vulneración de sus derechos fundamentales de defensa.

Expone la recurrente que, como consecuencia de la promulgación de la Ley del Parlamento de Murcia 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia ---LSRM--- (cuya Disposición Adicional Octava daba nueva delimitación al Parque Regional Costero-Litoral de "Cabo Cope y Puntas de Calnegre", y, cuya Disposición Derogatoria derogaba la práctica totalidad de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia ---LOTM---), formuló ante la Sala escrito de Ampliación de Hechos y propuso nueva prueba tendente a probar que la finca de la recurrente, donde se habían realizado los trabajos agrícolas que motivaron el expediente sancionador, ya no estaba incluida dentro de los límites del Parque Regional; ampliación y nueva prueba que fueron rechazadas por la Sala de instancia en Providencia que, recurrida en súplica, fue confirmada por Auto de 15 de octubre de 2001. Debemos rechazar el motivo.

El pretendido hecho nuevo no es tal, sino un cambio normativo que afecta, en parte, a las normas que sirvieron de fundamento a la resolución sancionadora; en concreto ---y, dejando al margen la Disposición Derogatoria de la LSRM---, la Disposición Adicional Octava de la misma LSRM daba, en realidad, nueva delimitación al Parque Regional Costero-Litoral de "Cabo Cope y Puntas de Calnegre". Tal Disposición decía así: "Los límites de los espacios naturales protegidos incluidos en la Disposición Adicional Tercera y anexo de la Ley 4/1992, de 30 de Julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria, a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000".

Es cierto que en la prueba propuesta por la recurrente en el escrito de Ampliación de Hechos se solicitaba la remisión de oficio a la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente para que, entre otros extremos mas genéricos, certificara sobre (apartado c.2) "Si en virtud de dicha variación de límites del referido Parque Regional, los terrenos donde se han construido los invernaderos a que se refiere este Recurso, ya no están comprendidos dentro de dichos límites".

La respuesta de la Sala fue genérica, señalando que "no estamos ante un supuesto de ampliación de hechos porque se haya publicado una ley; por otro lado, las normas jurídicas en su caso aplicables no han de ser objeto de prueba, sin que tampoco proceda por tanto acordar nueva prueba de ningún tipo puesto que falta el presupuesto para ello".

Evidentemente, esta concreta prueba no hubiera resultado excesiva, mas, la decisión de la Sala cuenta con un sólido fundamento en el que se pone de manifiesto el origen de la cuestión suscitada que, obviamente, fue un cambio legislativo. No obstante el carácter "fáctico" de lo propuesto por la recurrente, en relación con la concreta ubicación de los invernaderos, sin embargo no debe olvidarse que, en el fondo, incluso esta cuestión quedaba resuelta con el examen de la nueva norma en su integridad; y, así lo entendió la Sala de instancia, en decisión que no podemos calificar ni de ilógica ni de irrazonable. La Disposición Adicional Octava de la LSRM, en sí misma, no contenía la nueva delimitación del Parque Regional Costero-Litoral de "Cabo Cope y Puntas de Calnegre", pero tal delimitación se completaba con la remisión que en la norma se contenía a "los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria, a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000". Norma esta que, por su alcance y procedencia, debe ser considerada como reglamentaria y conocida por los medios de difusión y publicación habituales de las mismas.

En el primer motivo (88.1.d) la entidad recurrente considera infringidas las dos Disposiciones ya citadas y conocidas de la Ley del Parlamento de Murcia 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia ---LSRM---: la Disposición Adicional Octava (que daba nueva delimitación al Parque Regional Costero-Litoral de "Cabo Cope y Puntas de Calnegre"), así como la Disposición Derogatoria de la misma Ley (que, como sabemos, derogaba la práctica totalidad de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia ---LOTM---).

Tal modificación legislativa, según se expone, ha supuesto que la finca en la que se llevaron a cabo los hechos sancionados ya no se encuentran dentro de los límites del Parque Regional, habiendo desaparecido las limitaciones y prohibiciones contenidas en la misma, y, en consecuencia, la presunta infracción. Por ello, la entidad recurrente considera de aplicación la norma posterior con base en la retroactividad de la LSRM y con apoyo en el artículo 128.2 la de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ---LRJPA--- (preceptos que cita apoyándolos con el 2.2 del Código Penal y 4.3 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes). Para acreditar la actual ubicación de la finca fuera de los actuales límites del Parque aporta planimetría del Ministerio de Fomento, anterior y posterior a la LSRM, expresiva de la actual ubicación de la finca, circunstancia que es aceptada por la Administración autonómica en su escrito de oposición al recurso.

Desde una perspectiva de constitucionalidad, la retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables, deducida a contrario sensu de artículo 9.3 de la Constitución, obliga a la estimación del recurso en el supuestos como el presente en el que el acto impugnado tiene un exclusivo carácter sancionador. Y, desde la perspectiva de legalidad ordinaria ha de llegarse a idéntica conclusión, de conformidad con el artículo 128.2 LRJPA, en el cual se establece que "las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al infractor".

La STC 99/2000, de 10 de abril, otorgó el amparo solicitado al no procederse a la aplicación del régimen sancionador tributario --más benévolo-- contenido en la Ley 25/1995, de 20 de julio, a una sanción impuesta en 1988, señalando que "el hecho de que el ahora recurrente no compareciese en la apelación, ni solicitase por tanto en ella la aplicación de la Ley 25/1995, no es factor decisivo para que debamos marginar de nuestro enjuiciamiento constitucional la consideración de dicha Ley, pues el deber de los Tribunales de aplicar al caso el Ordenamiento vigente no depende de la contingencia de que una determinada parte comparezca o no, sino que es contenido inexcusable de la propia posición constitucional de los órganos jurisdiccionales ex art. 9.3 y 117 CE, de la que es nota esencial su sumisión al principio de legalidad, a cuya aplicación sirve, supliendo las eventuales deficiencias alegatorias de las partes, el principio procesal iura novit curia". En la misma STC se reconoce que "la jurisprudencia de éste Tribunal viene negando la posible inclusión del principio de retroactividad de la Ley penal más favorable en el art. 25.1 CE", pero, sin embargo, por otra parte, "la retroactividad de la ley sancionadora más favorable constituye un mandato específico de la Ley (y) no altera la significación de la norma, elevando su marco constitucional de encuadramiento al artículo 25.1 CE". En la misma se señala, igualmente, que "la sumisión del órgano judicial, al aplicar las normas, a las vigentes en el momento de la aplicación debe conectarse con el derecho de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)".

El motivo, pues, debe ser estimado.

El anterior pronunciamiento nos podría eximir del análisis del segundo de los motivos esgrimidos por la entidad recurrente (88.1.d), en el que se consideran infringidos los artículos 15 de la LEN, así como 49 de la LOTM, con base, todo ello, y en síntesis, en la circunstancia de no haber sido aprobado el PORN del Parque, pasados nueve años desde la declaración del mismo; argumento que es rechazado por la sentencia de instancia como comprobamos en la trascripción de la misma antes realizada.

También este motivo debería ser estimado, debiendo limitarnos, de conformidad con el principio de unidad de doctrina y seguridad jurídica, a dejar constancia de la doctrina de la Sala contenida, entre otras, en la STS de 28 de junio de 2004: «También alegó la sociedad recurrente que el plan en cuestión debía anularse por haberse dictado transcurridos varios años desde la declaración de los terrenos afectados como parque natural, infringiendo así lo dispuesto en el artículo 15.2 LCEN. Este precepto establece una excepción a la regla establecida en el párrafo 1 según lo cual la declaración de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona. Sin embargo, para que opere esta excepción es preciso no sólo que existan razones que lo justifiquen sino que en el plazo de un año a partir de la declaración de Parque o Reserva se tramite el correspondiente Plan de Ordenación.

Este plazo ha sido efectivamente sobrepasado pues la declaración de Parque fue efectuada por Ley 14/1990, de 27 de diciembre y la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona ha tenido lugar casi siete años después.

Como ha declarado la sentencia del Tribunal Constitucional 163/1995, de 8 de noviembre, el artículo 15 LCEN contiene, ante todo, un mandato de inseparabilidad, por así decir, entre la calificación de un espacio natural y la elaboración del correspondiente Plan de ordenación de los Recursos Naturales de la zona, tal como se prevé esta figura en el artículo 4 de la Ley, como instrumento fundamental de integración de los principios inspiradores de la Ley recogidos en su artículo 2 y, señaladamente, la conciliación de la conservación del espacio con un ordenado aprovechamiento del mismo. La aprobación del Plan debe preceder, como regla, a la declaración del espacio, si bien puede también sucederle, bajo determinadas condiciones, pero siempre en el plazo de un año. Sin Plan de ordenación, la declaración del espacio natural es en buena medida inoperante, siendo esto lo que el artículo 15 trata fundamentalmente de evitar. Pero el Plan cumple además otra finalidad, cual es la prevista en el artículo 6, permitir la audiencia de los interesados, la información pública y la consulta de los intereses sociales afectados, trámites que deben formar parte del procedimiento de elaboración del Plan.

Partiendo de esta interrelación entre declaración de parque y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, en sentencia de esta Sala de 6 de mayo de 2003 hemos anulado el Decreto de la Junta de Extremadura 27/1993, de 24 de febrero, por el que se declara parque natural el Área de Cornalvo, porque transcurrido un año desde dicha declaración no se había aprobado el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. La utilización de la vía excepcional de declaración de parque prevista en el artículo 15.2 LCEN no supone una excepción a la necesidad de aprobar el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales por lo que si en el plazo de un año desde esa declaración el plan no ha sido aprobado, la condición a que el artículo 15.2 LCEN supeditaba sus efectos, la elaboración del citado plan en el plazo de un año, entra en juego y la declaración de parque deviene nula. Aunque en el caso que examinamos la declaración de parque de la Sierra y Cañones de Guara ha sido efectuada por una ley aprobada por las Cortes de Aragón, la antes citada Ley 14/1990 de 27 de diciembre, implícitamente se acoge a la posibilidad excepcional de declaración reconocida en el artículo 15.2 LCEN, puesto que su artículo 4 impone a la Diputación General la obligación de aprobar en el plazo de un año el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. La observancia de ese plazo es esencial en el procedimiento excepcional de declaración de un Parque, de tal modo que, en consonancia con la naturaleza de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales ha de entenderse que la vigencia de la propia ley queda condicionada al cumplimiento del mandato establecido en su artículo 4 y que, incumplido éste, no cabe mantener los efectos de aquella declaración. Esta es la interpretación de la citada ley 14/1990, de 27 de diciembre acorde con el artículo 15.2 LCEN y con la naturaleza y finalidad de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, que no sólo son los instrumentos mediante los cuales la declaración de un terreno como Parque o Reserva ha de conseguir operatividad sino también un elemento de participación de los ciudadanos en la protección del medio ambiente y de integración y audiencia de todos los intereses afectados, tal como resulta del procedimiento que para su elaboración establece el artículo 6 LCEN.

Sentado lo anterior, la consecuencia no puede ser la nulidad del Decreto impugnado por la asociación Fundación Ecología y Desarrollo. Porque si la declaración de un espacio natural como Parque o Reserva viene condicionada a la existencia previa, o posterior pero en el plazo de un año, de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, no ocurre lo mismo a la inversa. La protección de un espacio natural como Parque o Reserva es una eventualidad derivada de que al elaborarse el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales se haya detectado la existencia de valores que merecen esa protección. Por eso el artículo 4º.4 d) LCEN indica que la aplicación de alguno de los regímenes de protección establecidos en sus títulos III y IV es un contenido contingente de dichos planes».

Procede, pues, la estimación del recurso de casación y, casada la sentencia de instancia, la estimación del recurso contencioso administrativo formulado con la inmediata consecuencia de la anulación de la Orden de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 3 de julio de 2000, por la que fue desestimado el recurso de alzada formulado por la misma entidad recurrente contra la anterior Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, de la citada Comunidad Autónoma, de fecha 3 de noviembre de 1999, por la que le fue impuesta a la recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 1.000.000 pesetas (6.010,12 ¤) con la obligación de restaurar el terreno al ser y estado previos a la comisión de los hechos; Orden y Resolución que declaramos contrarias al Ordenamiento jurídico.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, así como a la estimación del recurso contencioso administrativo, procede que cada parte satisfaga las causadas a su instancia, en el presente recurso de casación, sin que se aprecien, por otra parte, motivos para la imposición de las causadas en la instancia a ninguna de las partes (artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, LRJCA).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados y demás de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.