La alteración de términos municipales en la reforma local de 2013: crónica de un fracaso anunciado
| Autor | Eloísa Carbonell Porras |
| Páginas | 5-21 |
ARTÍCULOS
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Recibido: 18-02-2018
Aceptado: 05-03-2018
DOI: 10.24965/reala.v0i9.10513
La alteración de términos municipales en la reforma local de 2013:
crónica de un fracaso anunciado 1
The alteration of municipal terms in the local reform of 2013:
chronicle of an announced failure
Eloísa Carbonell Porras
Universidad de Jaén
eloisa.carbonell@ujaen.es
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Jaén. Con anterioridad ha sido profesora en
las Universidades de Córdoba y Complutense de Madrid. Sus líneas de investigación fundamentales son
el Derecho Local y el Derecho del Transporte.
RESUMEN
La reforma de la legislación básica de régimen local operada por la Ley 27/2013, de 27 diciembre,
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, ha incidido en la planta municipal para
intentar corregir los problemas de minifundismo en un doble plano: por un lado, se han endurecido los
requisitos para crear municipios por segregación; y, por otro, se aprueban medidas de fomento de la
fusión de municipios, regulando el convenio de fusión voluntaria. Estas modificaciones delimitan el objeto
de este estudio que analiza los principales problemas jurídicos que la interpretación de estos cambios
suscita así como sus consecuencias reales. Sobre su base, se concluye que, aunque los cambios sí son
relevantes para impedir nuevos municipios, tienen una eficacia muy limitada para reducir los municipios
pequeños existentes.
PALABRAS CLAVE
Derecho local; términos municipales; fusión de municipios.
ABSTRACT
The reform of the basic legislation of the local regime operated by Law 27/2013, of December 27, on
Rationalization and Sustainability of Local Administration has affected the municipal structure in order to try to
correct the problems of small municipalities in a double sense: on the one hand, the requirements to create
municipalities by segregation have been hardened; and, on the other, measures to promote the merger of
municipalities have been approved, by regulating the voluntary merger agreement. These modifications delimit
1 Este trabajo constituye mi colaboración para la obra Estudios de Derecho Público. Libro Homenaje al Profesor Luciano Parejo
Alfonso y ha sido realizado en el marco del Proyecto I+D+i del Plan Nacional, Las Entidades locales, sus relaciones y competencias.
Realidad, efectos y consecuencias de la racionalización y sostenibilidad financiera en clave nacional y europea (DER2016-74843-C3-
1-R), del que soy Investigadora Principal, que se desarrolla en el Grupo de Investigación del Plan Andaluz de Investigación, Desarrollo
e Innovación (PAIDI) SEJ-317, “El Derecho Público y la crisis institucional y económica”. También deben tenerse en cuenta el Grupo de
Excelencia de la Universidad Rey Juan Carlos, “Derecho y política económica” (GEDPE), y el Grupo de Investigación de la Universidad
Complutense de Madrid 931089, “Las transformaciones del Estado y la autonomía local: organización institucional, servicios públicos y
democracia participativa”, en los que colaboro como miembro externo.
ARTÍCULOS 6
Eloísa Carbonell Porras
La alteración de términos municipales en la reforma local de 2013: crónica de un fracaso anunciado
REALA. Nueva Época – N.o 9, Abril 2018 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i9.10513 – [Págs. 5-21]
the object of this study that analyzes the main legal problems that the interpretation of these changes imply as
well as their real consequences. On its basis, it is concluded that, although the changes are relevant to prevent
new municipalities, they have a very limited effectiveness in reducing the existing small municipalities.
KEYWORDS
Local regime; municipal terms; merger of municipalities.
SUMARIO
I. UNA AMBICIOSA REFORMA DE LIMITADA EFICACIA. II. LA MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 13 LBRL
EN GENERAL. III. LOS NUEVOS REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS POR SEGREGA-
CIÓN DE UN NÚCLEO DE POBLACIÓN. IV. LA FUSIÓN VOLUNTARIA DE MUNICIPIOS: A) GENERALIDA-
DES. B) MUNICIPIOS SUSCEPTIBLES DE FUSIONARSE. C) NATURALEZA DEL CONVENIO DE FUSIÓN
Y SU RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO GENERAL PARA ALTERAR LOS TÉRMINOS MUNICIPALES.
D) CONSECUENCIAS DE LA FUSIÓN. D) LAS MEDIDAS DE FOMENTO DE LA FUSIÓN. E) LA PROPUES-
TA DE FUSIÓN DEL ARTÍCULO 116. BIS LBRL. V. UNA REFLEXIÓN FINAL. VI. BIBLIOGRAFÍA.
I. UNA AMBICIOSA REFORMA DE LIMITADA EFICACIA
La Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en ade-
lante, LRSAL) llevó a cabo una profunda modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases
de régimen local (en adelante, LBRL), directamente relacionada con la reforma del artículo 135 de la Consti-
tución y el programa de medidas para reestructurar nuestra organización pública del conocido informe CORA.
Con esta idea los objetivos básicos según el preámbulo de la LRSAL son «clarificar las competencias munici-
pales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo
el principio “una Administración, una competencia”, racionalizar la estructura organizativa de la Administración
local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control
financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones
administrativas desproporcionadas». Su aprobación fue controvertida, discutiéndose en todos los foros y des-
de todas las perspectivas posibles. Pretendía reformar nuestras Administraciones locales desde la óptica de
la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, que constituyó su fundamento inicial, pero afecta
con diverso alcance y sentido a todo el régimen local. Sin embargo, por razones distintas, las consecuencias
no han sido las esperadas: las Comunidades Autónomas reaccionaron con rapidez para evitar su aplicación 2;
la doctrina se mostró sumamente crítica, cuestionando su constitucionalidad y su eficacia en la consecución
de esos objetivos, poniendo de manifiesto sus deficiencias técnicas que, en cierta medida, abrieron cauces
para realizar interpretaciones conforme la Constitución pero en sentido diferente del pretendido por el legisla-
dor 3; el Tribunal Constitucional ya ha resuelto los diversos recursos de inconstitucionalidad, anulando algunos
2 Puede verse, entre otros, A. GALÁN GALÁN, “La aplicación autonómica de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local”, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. extraordinario 2015; o, J. TEJEDOR
BIELSA, “El desarrollo autonómico de la reforma local de 2013. Entre la rebelión y el pragmatismo”, en Los retos del gobierno local tras
la reforma de 2013, 2015, pág. 81 y ss.
3 El VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en Alicante, los días 8 y 9 de
febrero de 2013, ya cuestionaba algunas de las modificaciones que se pretendían introducir y así se recoge en las actas publicadas en
La planta del Gobierno Local, coordinadas por J. J. DÍEZ SÁNCHEZ, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2013. Tam-
bién pueden verse las obras colectivas Reforma del Régimen Local. La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local: veintitrés estudios, 2014; La reforma de 2013 del régimen local español, 2014; La reforma del régimen local, 2014; Sostenibilidad
financiera y Administración local. Un estudio comparado, 2014; La reforma del Régimen Jurídico de la Administración Local. El nuevo
marco regulatorio de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, 2014; Los retos del gobierno local tras la
reforma de 2013, 2015; Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Estudio sobre la aplicación de la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, 2015; Análisis de las repercusiones de la reforma local sobre la organización, competencias y servicios de las
entidades locales, 2015; y, La racionalización de la organización administrativa local: las experiencias española, italiana y portuguesa,
2015; Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local; así como los
números monográficos del Anuario del Gobierno Local, 2013, Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local:¿es esta la
reforma?, 2013; y ¿Un nuevo gobierno local en España? La reforma de la Administración local en la Ley 27/2013, 2012; de Cuadernos
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