La alteración sobrevenida de la normativa como causa (no) excepcional de inejecución de las sentencias que llevan aparejada la demolición de obras ilegales
| Autor | Judith Gifreu Font |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 889-910 |
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La parte procesal que ha acudido a los tribunales para obtener la protección de sus derechos e intereses legítimos cree haber colmado sus aspiraciones cuando, tras años de paciente espera, la sentencia que pone fin al pleito declara que el plan de ordenación o la licencia edificatoria objeto del recurso contencioso-admi-nistrativo son disconformes a Derecho y en consecuencia nulos, con obligación de proceder a la reposición de la realidad a su estado original. Lo que no imagina ni por asomo el recurrente es que, aun habiendo resultado favorecido en sus pretensiones, va a ser justo entonces cuando dé comienzo su particular vía crucis para conseguir que el resultado del proceso se lleve a puro y debido efecto, una senda aún más intrincada si cabe cuando el fallo condena a la Administración a la demolición de las obras que se han ejecutado con quebranto del ordenamiento jurídico. Lo que debería ser corolario natural y espontáneo de la declaración formal de ilegalidad emitida por los órganos jurisdiccionales, su íntegra consumación, troca en una mera probabilidad que ni siquiera a golpe de incidentes de ejecución permite garantizar el efectivo cumplimiento de la sentencia.
La ejecución de sentencias de lo contencioso-administrativo es una cuestión delicada que vuelve una y otra vez a los foros de discusión académica, si es que alguna vez ha estado ausente de los mismos. Pero es sobre todo la dificultosa ejecución de los pronunciamientos en materia urbanística la que con-
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cita el interés de nuestra doctrina especializada. Dicha cuestión se ha vuelto más candente a raíz de la anulación de buena parte de los planes urbanísticos que vieron la luz en tiempos de bonanza económica y que, bueno es reconocerlo, se han guiado más por un afán recaudatorio que por criterios de racionalidad y necesidad. No menos importante en el incremento de la productividad juzgadora ha sido la operatividad de la acción pública para exigir la observancia de la legalidad urbanística y de los planes, contemplada en el artículo 62 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, circunstancia que engrosa el espectro de posibles litigantes en beneficio del interés general urbanístico -o también, lamentablemente, en pro de otros intereses más terrenales, habida cuenta de que el ejercicio del Derecho no siempre es desinteresado ni resulta guiado por la buena fe. Como consecuencia del carácter público atribuido a la acción, el accionante está legitimado procesalmente para instar el incidente de ejecución forzosa, lo mismo que los terceros afectados por el fallo, como los propietarios de edificios colindantes al ilegalizado, que tienen reconocida una legitimación activa aunque no fueran parte en el proceso contencioso-adminis-trativo (arts. 104.2 y 109.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, LJCA)1.
Lejos de ser un tema manido, el cumplimiento de las resoluciones judiciales genera renovados interrogantes de distinto calado que la exigua regulación existente apenas puede resolver, al punto de que los criterios y mecanismos aplicables a la ejecución de sentencias resultan en buena parte de creación jurisprudencial. Con todo, existe una casuística variopinta que impide conformar un posicionamiento unánime e incontestable por la multitud de matices existentes. Tal es el caso, por ejemplo, de las causas de imposibilidad legal de ejecución argüidas por la Administración, cuya apreciación se fía a la ponderación por el tribunal de turno de las circunstancias concurrentes en cada caso.
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El urbanismo forma parte de ese grupo de materias donde confluyen intereses difusos cuya titularidad no es exclusiva de nadie por pertenecer a la esfera del interés público general. Por ello la ejecución in natura de las sentencias dictadas en la materia resulta mucho más exigible que si nos moviéramos exclusivamente en el ámbito de los derechos o intereses individuales. No obstante, nuestro sistema judicial no ayuda en demasía a que este propósito se lleve a buen término. El retraso con que se resuelven las controversias en los tribunales puede provocar que, para cuando la sentencia se dicte, la actuación urbanística esté plenamente consolidada en el territorio y el interés del accionante en que se lleve a efecto haya decaído, más interesado entonces en una compensación de contenido económico2. Añádase a lo anterior las exiguas ansias de la Administración condenada a cumplir con un fallo que no solo le enmienda la plana sino que abre la caja de Pandora de las indemnizaciones millonarias y ya tendremos las notas principales con las que componer una melodía forzosamente desafinada.
Los profesores Manuel Ballbé Prunés y Jesús González Pérez, artífices de la pionera Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 -una Ley ensalzada unánimemente por la doctrina por su carácter progresista y calidad técnica-, consideraron oportuno introducir una referencia expresa a la inejecución de sentencias en el ámbito urbanístico, seguramente como fiel expresión de un problema presente en la realidad de aquel momento. El artículo 228 contemplaba el supuesto de que no fuera dable cumplimentar el fallo, al permitir que la Administración urbanística (Comisión Provincial de Urbanismo) contrarrestara la eficacia plena de la sentencia por motivos de interés público y la sustituyera por el abono del perjuicio al interesado3. La aplicación del precepto suscitó algunos problemas legales, entre otros aspectos por la falta de concreción de su ámbito material, al no
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existir un listado tasado de causas ni determinarse cuál era el alcance de las obras susceptibles de ser redimidas del derribo. Ya en la etapa constitucional, el precepto fue objeto de examen para determinar si las resoluciones de inejecución dictadas a su amparo vulneraban el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE. El Tribunal Constitucional concluyó, sin embargo, que la aplicación del precepto no resultaba opuesta a ese derecho fundamental (STC 67/1984, de 7 de junio, FJ4)4. Cabe apuntar que el citado artículo 228 partía de un supuesto amplio que fue progresivamente mutilado, en primer lugar por la Ley 158/1963, de 2 de diciembre, sobre condiciones y procedimientos de modificación de planes de ordenación urbana y de proyectos de urbanización cuando afectaran a zonas verdes o espacios libres previstos en los mismos -la cual establecía la inaplicación del artículo 228 en los supuestos regulados por dicha Ley, artículo 3-, y posteriormente, por la Ley 19/1975 y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que constriñeron las posibilidades de enervar la eficacia de las sentencias, cuestión entonces resuelta en sede gubernamental, a las causas tasadas en el artículo 105 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956. A su vez, la Orden de 10 de junio de 1976 exigía el cumplimiento de la sentencia en sus propios términos, en aplicación de lo dispuesto en la LJCA y como avance de lo que después consagraría la CE y la jurisprudencia de su Tribunal.
Como viene señalando la jurisprudencia constitucional, el derecho a la tutela judicial efectiva comprende no únicamente el derecho del sujeto a obtener una resolución fundada en Derecho (que por sí sola nos es más que lo que la Exposición de Motivos de la LJCA denomina una "justicia meramente teórica") sino también el de lograr el cumplimiento de lo fallado en sus propios términos, consiguiendo el pleno restablecimiento de su derecho hasta la restituito ad integrum, que compense el daño sufrido. Ese derecho se satisface cuando el órgano judicial adopta las medidas conducentes a garantizar la ejecución de lo juzgado, pues de lo contrario las decisiones judiciales se tornarían meras declaraciones de intenciones sin eficacia práctica (STS de 12 de septiembre de 1995). A mayor abundamiento, el momento en que se adopten
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por el órgano judicial las medidas que garanticen la ejecución de la sentencia no resulta baladí, puesto que una tardanza excesiva e injustificada en su adopción puede conllevar una lesión en el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas reconocido en el artículo 24.2 CE, en la medida en que esa tardanza irrazonable afecta, desde una coordenada temporal, a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 6/1981, de 14 de julio; 32/1982, de 7 de junio; 26/1983, de 13 de abril; 67/1984, de 7 de junio; 152/1990, de 4 de octubre; 106/1999, de 14 de junio; 86/2006, de 27 de marzo; 20/2010, de 27 de abril).
El derecho a que se ejecute la sentencia se complementa con su correlativa obligación5. A la Administración autora de la disposición o acto que ha sido declarado nulo de pleno derecho por no encontrar acomodo dentro del marco legal urbanístico se le impone un deber de prestar la colaboración requerida por el órgano judicial en la ejecución material de las sentencias y resoluciones judiciales firmes (arts. 117 y 118 CE), debiendo verificar su cumplimiento en la forma y términos que en ella se consignen (arts. 17 LOPJ y 103.2 LJCA), so pena de incurrir en infracción del artículo 24.1 CE. A diferencia del régimen preconstitucional, la...
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