La educación en el Sistema Federal Alemán (II): el contenido de la «Soberanía Educativa» en las Constituciones de los Länder

AutorLuis Martín Rebollo
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo
Páginas39-67

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I Consideraciones generales

En el capítulo precedente me he referido con frecuencia a las nociones de «soberanía cultural» y «soberanía educativa» de los Estados federados como piezas claves de su autonomía política. Ambas expresiones poseen ciertamente una gran fuerza expresiva y reflejan hasta qué punto el poder para adoptar decisiones en estas materias corresponde a los Estados federados. Tal y como explica Steiner: «la soberanía cultural corresponde a los Länder. Esta frase estandarizada en el Derecho público de la cultura encuentra su afirmación fáctica en los presupuestos en materia de cultura de los Länder (...). Son esencialmente los Länder los que soportan la carga financiera a este respecto 82 ».

El contenido de la soberanía cultural resulta, sin embargo, un tanto indeterminado desde el punto de vista jurídico, si bien suelen distinguirse tres ámbitos materiales en los que la actuación de los Länder se presenta como exclusiva o, cuando menos, preferente: la enseñanza escolar; la mayor parte de los aspectos relativos a las universidades y a la investigación y, por último, otras manifestaciones culturales de más difícil singularización. El pilar fundamental de esta soberanía cultural, en todo caso, son ciertamente las competencias en materia de educación, motivo por el que se habla también de una «soberanía educativa» de los Länder.

No obstante, es notorio que las competencias de los Estados federados no se ejercen con total autonomía en la práctica, ni son absolutamente independientes de lo que decidan los demás Estados y la propia Federación, como se ha explicado en el capítulo anterior.

Así pues, resulta pertinente ahora aproximarse a los principios que regulan la educación en las Constituciones de los Länder. En algunos aspectos concretos, además, se ha de acudir a las leyes sectoriales aprobadas en la materia, si bien, como regla general, las Constituciones proporcionan abundante información sobre los distintos aspectos de la enseñanza. En el presente capítulo, por tanto, llevaré a cabo un estudio de los preceptos constitucionales más importantes para el sistema educativo, tratando de realizar una aproximación general a todos los aspectos que en ellos se mencionan para facilitar, a su vez, la reflexión comparativa con España.

Para ubicar sistemáticamente estos preceptos, cabe volver sobre algunas ideas que fueron expuestas a propósito del federalismo alemán más atrás. Conviene partir de la reforma del federalismo del año 2006, que consistió fundamentalmente en un fortalecimiento de la tendencia unitaria frente a la descentralizadora, movimiento que resulta apreciable en dos sentidos: el territorial (a favor de la Federación) y el institucional (reforzando al Bundestag y al Gobierno Federal frente al interés de los territorios, representados en el Bundesrat). En cuanto a la reforma competencial, se atribuyen a la Federación dos aspectos importantes de la educación superior: el régimen de acceso y el de los títulos que plasman su reconocimiento.

Como contrapartida de este impulso a la tendencia unitaria, en algunos casos concretos se han trasladado competencias a los Estados federados, intentando con ello compensar de algún modo la pérdida de poder que el reforzamiento de la Federación les acarrea. Una de las materias que se han visto afectadas en este sentido presenta especial relevancia para un importante grupo de sujetos que intervienen en la educación, a saber, el profesorado. De este modo, la gestión del funcionariado propio de los Länder se les atribuye en buena medida a los mismos Estados, que pasan a tener algunas competencias importantes en la materia, como explicaré 83 .

¿Cuál es, por tanto, el contenido de la soberanía cultural de los Länder en lo que respecta a la educación? Para responder a esta pregunta es necesario realizar un repaso por las Constituciones y, en menor medida, por las leyes de educación aprobadas en los dieciséis Estados. El estudio se estructura a partir de los ámbitos que son objeto de regulación, y al hilo de estos se hará referencia a los preceptos correspondientes en las normas de los distintos Länder.

Las Constituciones de los Estados federados recogen muchos y variados aspectos de los derechos en la educación así como, en ocasiones, auténticas regulaciones del sistema educativo del Land en cuestión. Con una sola excepción, todas las normas constitucionales dedican más o menos referencias a la enseñanza y también a los aspectos educativos, que corresponden sobre todo a la familia. La excepción a la que me refiero es la «Constitución de la Ciudad Libre y Hanseática de Hamburgo», que consta únicamente de lo que la doctrina suele denominar

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parte orgánica

, sin referirse a derechos subjetivos en ningún lugar de su articulado. Ello se debe a que la Constitución de Hamburgo (1952), a diferencia de casi todas las demás, es posterior a la Ley Fundamental (1949), y, por ello, los derechos fundamentales se consideran ya recogidos en la norma federal.

Expuesta la estructura de este capítulo, conviene, antes de dedicar atención al Derecho positivo, desarrollar una distinción entre los conceptos de educación y enseñanza. La historia de estos conceptos en Alemania posee peculiaridades muy reveladoras que la hacen digna de atención singularizada.

En el Derecho de la educación alemán llama la atención particularmente la intensidad con que se concibe la diferencia entre las responsabilidades familiares en la educación y la función del sistema educativo, que se considera de modo predominante desde el punto de vista de la formación de los individuos como agentes económicos. Así, las normas constitucionales de los Länder suelen referirse al «derecho y responsabilidad preferente de los padres» para decidir sobre la educación de los hijos, utilizando el término Erziehung para aludir al objeto de este derecho. La Erziehung se desarrolla fundamentalmente en el ámbito familiar, donde se lleva a cabo la inculcación de valores humanos, religiosos o relativos a una particular «cosmovisión» ( Weltanschauung ). Hace más hincapié en la socialización que en la enseñanza en sentido estricto, si bien no puede predicarse tal función exclusivamente de la familia y pretender sustraerla al sistema educativo, pues resulta claro que «este actúa también como mecanismo social decisivo en la ordenación de posiciones adquiridas por los individuos 84 ». De este modo, se tiene presente el poder de la enseñanza para crear un sistema de valores que puede influir en la organización social y para reproducir -y reforzar- determinadas...

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