¿Por qué ahora el interés por la gobernanza?
| Autor | Guy B. Peters y Jon Pierre |
| Páginas | 37-56 |
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La gobernanza se ha convertido en un reclamo político durante la década de los noventa. Tanto políticos como politólogos, en numerosos subcampos y contextos político-administrativos, se han acogido a la idea de gobernanza como una nueva manera de pensar sobre las capacidades estatales y las relaciones entre el Estado y la sociedad. Junto con el FMI y el Banco Mundial, las Naciones Unidas han iniciado una campaña a gran escala para promover la «buena gobernanza» como nuevo objetivo de la reforma en el Tercer Mundo (Leftwich, 1994; Peters, 1998b). En el terreno de las políticas urbanas, el British Economic and Social Research Council (ESRC) inició un amplio programa sobre la «gobernanza local» (véase, por ejemplo, Stoker, 1998a). En el análisis de políticas, buena parte de la literatura dominante existente sobre las redes de políticas ha sido reformulada y reinterpretada en el marco de la gobernanza (Rhodes, 1997). Las teorías de la gobernanza o de la gobernanza multinivel también han marcado una buena parte de la investigación sobre la Unión Europea, debido al tipo de relación negociada entre las instituciones locales, regionales, nacionales y transnacionales. Además, en las relaciones internacionales, repentinamente ha habido creciente interés por la «gobernanza global» (Rosenau y Czempiel, 1992; Rosenau, 2000). En la economía política, finalmente, el intercambio público-privado se ha concebido como «gobernanza», y numerosos estudios inspirados en amplios proyectos de investigación han investigado el papel del gobierno en la coordinación de sectores de la economía.
En el siguiente capítulo2 veremos con más detalle cómo la gobernanza tiene lugar en estos contextos analíticos diferentes. Nuestro principal interés aquí será conocer qué ha causado esta repentina fascinación por el concepto de gobernanza, o por la gobernanza como objetivo de reforma. Más concretamente, analizaremos diferentes explicaciones de por qué la gobernanza ha conseguido actualmente esta atención generalizada. Además de los eternos cambios en las modas académicas, los politólogos llevan tiempo buscando teorías que puedan recoger los cambios significa-
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tivos en el entorno estatal y la respuesta del Estado a dichos cambios. Es decir, estamos interesados no tanto en las investigaciones académicas, sino en cuáles de los cambios en el Estado y en la sociedad pueden haber contribuido a que haya un interés creciente en la gobernanza. Es decir, consideramos que este interés es mucho más un reflejo de las condiciones cambiantes de los Estados y las sociedades contemporáneas que simple-mente una nueva moda entre los científicos sociales. Parece más bien un ejemplo de arte imitando a la vida.
Hasta cierto punto, las teorías emergentes de la gobernanza son una reconceptualización de un fenómeno tan antiguo como el propio gobierno; la búsqueda del interés colectivo no sólo a través de instituciones políticas, sino también a través de diferentes acuerdos que trascienden lo público (Maier, 1987). En la literatura de la ciencia política el mismo problema básico se ha proyectado en diferentes marcos conceptuales en diferentes períodos históricos. La teoría de sistemas general que dominó la ciencia política en la década de los sesenta se preocupó principalmente del proceso de toma de decisiones estatales, pero aun así tuvo problemas para describir qué hacía al Estado «autoritario» y cuáles eran los cimientos sociales y políticos de la autoridad (Easton, 1979). En la década de los setenta se produjo un amplio debate sobre el «gobierno sobrecargado» -un remanente conceptual de la teoría de sistemas- y la «ingobernabilidad» de la sociedad (Scheuch, 1976; Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). La década de los ochenta, final-mente, estuvo caracterizada principalmente por un interés recurrente en el Estado, para constatar que una comprensión adecuada de la estatalidad y de las capacidades estatales es, en buena medida, una cuestión de comprensión de cómo el Estado gestiona su intercambio con su entorno. De este modo, no se podría entender el Estado sin entender su economía política ni su sociedad civil.
El reciente debate sobre la gobernanza, y este análisis en particular, se inspira en todos estos discursos previos, hasta el punto de que estamos situando al Estado en el centro de nuestro análisis a fin de entender cuáles de sus cambios han desencadenado la necesidad de desarrollar nuevas formas de gobernanza. Sin embargo, debe quedar claro al lector que igualmente reconocemos que la gobernanza ha cobrado importancia también debido a los cambios en la sociedad, y que la nueva gobernanza es una estrategia para unir el Estado contemporáneo con la sociedad contemporánea. Así, el pensamiento actual sobre la gobernanza es claramente diferente de las conceptualizaciones previas del Estado y de las relaciones Estado-sociedad.
Tal vez más que por ningún otro motivo, la emergencia de una nueva gobernanza ha sido impulsada por un declive de las capacidades del Estado,
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particularmente de sus recursos financieros, durante los años ochenta y noventa (Damgaard, Gerlich y Richardson, 1989). Comparando la situación económica de los Estados occidentales en las décadas de los sesenta y setenta con la de los noventa, la diferencia es realmente asombrosa (Rock-man, 1998). En los sesenta, la mayoría de los Estados europeos occidentales disfrutaban de un crecimiento económico relativamente estable que generaba cada vez más ingresos tributarios. También se consideraba, en general, que había margen para mayores incrementos tributarios para financiar un creciente número de obligaciones del Estado y los gobiernos locales. A decir verdad, la situación económica en el mundo occidental no era en general prometedora -el gobierno británico tuvo que negociar un préstamo del FMI tras la caída de la libra esterlina en 1976 (Gamble, 1994, p. 174)-. Sin embargo, aparentemente, se confiaba en que el gobierno ejercía un control considerable en el desarrollo de la economía.
Veinte años después, los mismos Estados acumulaban rápidamente déficit presupuestarios y deudas fuera del control político. El crecimiento económico se había ralentizado y se volvía incierto y, de hecho, en algunos casos se había transformado en un crecimiento negativo. Los tipos de interés de la deuda pública se habían convertido en un gasto al mismo nivel que políticas públicas más importantes en muchos países como la educación o la defensa. Además, un gran número de gobiernos sufrieron crisis al mantener el valor de su moneda. Muchos fueron los países menos desarrollados, pero incluso algunos países ricos experimentaron los mismos problemas, siendo quizá el caso más destacado el del gobierno japonés a finales de los noventa (Cargil, Hutchison e Ito, 1997).
Éste no es el lugar para profundizar en la discusión sobre las raíces y las causas de esta crisis financiera. Únicamente discutiremos dos de las que parecen haber sido las causas más importantes de la grave situación económica de la mayoría de los países occidentales y que ponen también de relieve las dificultades de los gobiernos para dirigir su economía. La prime-ra fuente importante de la crisis económica fue el incremento automático del gasto público. Muchos servicios públicos estatales tuvieron que ajustar sus niveles de gasto de forma automática por la inflación. El mismo mecanismo ha sido usado con frecuencia para el sueldo de los empleados públicos. Suprimir los servicios totalmente ha sido tan sólo una opción política en casos extremos, debido a la fuerte oposición del electorado y de la burocracia.
Ha sido demasiado obvio para los gobiernos occidentales la cantidad estructural de su gasto público, es decir, no gestionable ni políticamente ni de otra manera a corto plazo. En lugar de ello, la mayoría de los Estados han presentado una reestructuración lenta del gasto público. Esta reestructuración económica ha sido sumamente cara para el Estado; los programas (servicios públicos) que el Estado ya no puede sostener más se han finan-39
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ciado con dinero prestado, lo que ha llevado rápidamente a un déficit sorprendente. Parece que esta problemática ha sido más perceptible en Estados del bienestar tradicionales, como los países escandinavos, los Países Bajos o Bélgica. Sin embargo, los Estados Unidos también han generado un enorme déficit presupuestario durante los años setenta y ochenta, en una mezcla de gastos de defensa y un modesto Estado del bienestar en expansión (Kettl, 1992).
La segunda explicación de la crisis fiscal del Estado que es relevante en este contexto es la debilidad o la caída de los ingresos estatales. En los setenta los tributos de muchos países habían alcanzado un nivel que no se podía incrementar. El aumento de las quejas políticas, los incentivos para la evasión fiscal o un crecimiento económico mermado parecieron prohibir más incrementos tributarios (Peters, 1992). Durante los cincuenta y sesenta muchos gobiernos diversificaron su sistema de ingresos, introduciendo impuestos sobre el consumo -el impuesto sobre el valor añadido-. Pero ni siquiera estas estrategias podían ocultar el hecho de que el nivel tributario global estaba alcanzando su máximo efectivo. Ir más allá sería probable-mente contraproducente, con la fuga de capital y con mayores incentivos para los ciudadanos para eludir o evadir impuestos.
La gestión de la crisis financiera del Estado ha puesto de manifiesto una gran inercia relacionada con el cambio tanto de la estructura de...
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