STS, 29 de Noviembre de 2001

PonenteCAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL
ECLIES:TS:2001:9357
Número de Recurso3466/1995
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución29 de Noviembre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil uno.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3466/1995 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 24 de noviembre de 1994 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 3850/1993, sobre aguas residuales; es parte recurrida "HEINEKEN ESPAÑA, S.A." (antes "Grupo Cruzcampo, S.A."), representada por la Procurador Dª. María Granizo Palomeque.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"Grupo Cruzcampo, S.A." (antes "Unión Cervecera, S.A.") interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 3850/1993 contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 1 de julio de 1993 que desestimó el recurso de reposición deducido contra la dictada el 1 de abril anterior por la que se impuso a la demandante una indemnización por daños al dominio público hidráulico en el expediente 82/VI-0024 por vertidos de aguas residuales.

Segundo

En su escrito de demanda, de 6 de mayo de 1994, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso, declarando la nulidad de la Resolución de la CHJ de 1 de julio de 1993 y del expediente 82-VI-0024 tramitado por dicho organismo, y ello por las siguientes razones: a) Por la infracción de los artículos 110 y 47 de la LPA. b) Por la incompetencia de la CHJ para imponer la indemnización de referencia por aplicación de lo dispuesto en los artículos 317, 322, 323 y 332 del RDPH. c) Por la existencia de los defectos consustanciales denunciados y enumerados en el Fundamento de Derecho Sexto del presente a la hora de efectuar la valoración del daño que se imputa a esta parte y que motivan la nulidad de dicha valoración realizada por la CHJ. d) Porque en realidad la pretendida exacción por la CH no es otra cosa que o bien un canon de vertido adicional, cuya legalidad es más que discutible y sobre el que, en su caso, no se ha cumplido el procedimiento legal para su exacción; o bien un tributo, habiéndose incumplido igualmente el procedimiento previsto para su exacción, o bien una sanción, que se encuentra totalmente prescrita". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 19 de mayo de 1994, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la conformidad a derecho de la resolución impugnada, absolviendo a la Administración del presente recurso".

Cuarto

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 24 de noviembre de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Cruzcampo, S.A. contra la resolución de 1 de julio de 1993, desestimatoria del recurso de reposición contra otra anterior de 1 de abril de 1993, por la que se impuso a la demandante una indemnización por daños al dominio público hidráulico, por vertidos contaminantes, por importe de 8.112.775 ptas. Y debemos declarar y declaramos contrarios a derecho los actos administrativos impugnados, que anulamos dejándolos sin efecto. No se hace expresa imposición de costas".

Quinto

Con fecha 14 de julio de 1995 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3466/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 110 de la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, y 253, 323, 325 y 326 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Sexto

"Cruzcampo, S.A." (actualmente sustituida por "Heineken España, S.A.") presentó escrito de oposición al recurso y suplicó se declare la improcedencia del recurso con imposición de las costas al recurrente.

Séptimo

Por providencia de 18 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 21 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 24 de noviembre de 1994, anuló las resoluciones administrativas antes referenciadas, mediante las cuales la Confederación Hidrográfica del Júcar había fijado en 8.112.775 de pesetas la indemnización por daños al dominio público hidráulico derivados de los vertidos contaminantes procedentes de una fábrica de cervezas sita en la localidad de El Puig (Valencia) propiedad de la empresa hoy recurrente, a quien declaraba obligada a su pago. La indemnización exigida se refería al período de tiempo comprendido entre el 5 de diciembre de 1991 y el 26 de febrero de 1992.

Segundo

La Sala de instancia, tras relatar la secuencia de hechos y de trámites administrativos seguidos en el expediente correspondiente, estimó la pretensión anulatoria deducida por la empresa basándose, sustancialmente, en las siguientes consideraciones jurídicas:

"[...]

Tercero

En el supuesto ante el que nos encontramos, es notorio que sí se han producido unos daños al dominio público hidráulico por vertidos contaminantes procedentes de la fábrica de cervezas, sin embargo ese daño es más bien presunto, ya que no se concreta, sino que se deriva en función de un vertido variable. Es más, las impurezas del vertido, que se dice son superiores a las autorizadas, el procedimiento para su análisis no cumple la legalidad que prevé el artículo 253 del repetido Reglamento, en cuanto exige que esos análisis se realicen por empresas colaboradoras con registro especial, de tal modo que el informe analítico efectuado por laboratorio que no reúna este requisito carecería de fuerza legal, como dispone el apartado 4 del citado artículo 253. En este caso, en los documentos que contienen esos análisis, como se puede apreciar en el expediente administrativo, no figura ni el número de ese registro especial ni la mención de entidad colaboradora, sino de una sociedad anónima denominada Labaqua, domiciliada en una calle de Alicante. Por tanto, la falta de este requisito supone que no se siguió el procedimiento legalmente establecido y que determinaría la nulidad de los análisis y también la base en que se sustentaba la resolución administrativa impugnada.

Cuarto

Como complemento y continuación a lo que se viene exponiendo, debe señalarse el carácter subsidiario de la indemnización por daños que exige previamente la determinación de la infracción y su sanción, a lo que viene obligada la Administración y que no puede condonar de forma graciosa recurriendo tan sólo a exigir una indemnización por daños, como ha sucedido en este caso, en el que reconoce que ha existido por la empresa actora una desobediencia a sus requerimientos en orden a la depuración de las aguas. Todo lo anterior conduce a la conclusión de que la actuación administrativa vulneró las previsiones normativas de la Ley de Aguas y del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, al no observar los principios de tipicidad, culpabilidad y punibilidad de un procedimiento sancionador que debiera de haber tramitado, de modo inseparable, para exigir la cantidad en concepto de indemnización por daños, con lo cual no cabe duda de la falta de ajuste jurídico en la actuación de la Administración, y que comporta la estimación de este recurso."

Tercero

Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado la impugna en casación invocando como único motivo, fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la infracción de los artículos 110 de la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, y 253, 323, 325 y 326 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Hubiera sido más correcto articular la impugnación al menos en dos motivos diferentes, dada la heterogeneidad de cuestiones implicadas en uno y otro: las que se refieren, por un lado, al artículo 253 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y, por otro, al artículo 110 de la Ley de Aguas y al resto de los preceptos reglamentarios invocados. En efecto, aquel primer artículo trata de los requisitos exigibles a las empresas colaboradoras de la Administración, que analizan y evalúan los vertidos, y de la "fuerza legal" de su "vigilancia", mientras que el artículo 110 de la Ley de Aguas y los demás preceptos citados del Reglamento que la desarrolla regulan aspectos sustantivos de la indemnización exigible a causa de los daños ocasionados por los vertidos contaminantes.

La distinción no es ociosa ni superflua pues, como a continuación examinaremos, el hecho de que el Abogado del Estado tenga razón -como la tiene- al censurar la sentencia porque la Sala de instancia no aprecia correctamente la viabilidad de una indemnización de aquel género en los casos de ausencia de sanción administrativa, este hecho, decimos, no asegura el éxito del recurso de casación, ya que la razón de decidir de dicha sentencia se encuentra en la falta de prueba legalmente acreditada de las características de los vertidos, en relación con los análisis practicados por una empresa privada. Según también analizaremos, en este punto la Sala de instancia no infringe el precepto reglamentario cuya vulneración denuncia el defensor de la Administración.

Cuarto

En relación con el segundo grupo de preceptos, esto es, el artículo 110 de la Ley de Aguas y los artículos 323, 325 y 326 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la Sala territorial incurrió, efectivamente, en un error de derecho al interpretarlos en los términos que anteriormente hemos transcrito (fundamento jurídico cuarto de la sentencia de instancia).

El artículo 110.1 de la citada Ley subraya la "independencia" de las sanciones a las que pueden ser condenados los infractores respecto de sus obligaciones de reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico y de reponer las cosas a su estado anterior, pronunciamientos estos dos últimos de carácter resarcitorio que la Administración puede fijar ejecutoriamente al margen de que sancione o no a aquellos infractores. Esta misma nota de independencia es reiterada expresamente en el artículo 323.1 del Reglamento e implícitamente en el 325.1, a tenor del cual -en todo caso- cuando como consecuencia de una infracción prevista en este Reglamento subsistan daños para el dominio público, el infractor vendrá obligado, además de al pago de la multa correspondiente, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. Por último, el artículo 326.1 regula los criterios de valoración de los daños al dominio público hidráulico, valoración que ha de reflejar "la ponderación del menoscabo de los bienes afectados" y que se aplica tanto a la tipificación de las infracciones y a la fijación de las multas como a la determinación de las indemnizaciones que procedan por los daños.

La interpretación que la Sala de instancia -una vez afirmada de modo categórico la existencia de los daños contaminantes- realiza de estas normas, según la cual no cabe exigir indemnizaciones si no hay, simultáneamente, sanciones, no es ajustada a derecho y ha sido rechazada de modo reiterado por esta Sala del Tribunal Supremo.

En la sentencia de 3 de julio de 1997 decíamos a este propósito y por referencia a otro precepto de similares características, en materia de vertidos a aguas fluviales:

"La sentencia impugnada, para llegar a la estimación del recurso, parece partir del presupuesto de que los daños causados al dominio público sólo pueden exigirse cuando haya un previo pronunciamiento sancionatorio. Esto no es así, ya que el artículo 30 [del Reglamento de Policía Fluvial de 1958] que se cita en el fundamento cuarto establece que la responsabilidad civil se regirá por la legislación común, lo que supone una invocación a la culpa aquiliana del artículo 1.902 del Código Civil y a la obligación de reparar los daños causados, y el 35, también citado en la sentencia, separa con toda claridad la imposición de la sanción con la obligación de reparar los daños causados.

Es evidente que la Confederación Hidrográfica del Júcar podía haber tramitado el procedimiento sancionador ya que bastantes motivos había para ello por parte del Ayuntamiento. No estimó conveniente hacerlo al tratarse de una entidad pública y a lo largo de tantos años trató de solucionar el problema a través del diálogo, sin conseguir el cese de los vertidos ni la instalación de la depuradora, limitándose ya en el año 1.986 a fijar los perjuicios ocasionados de acuerdo con el citado artículo 35 del Reglamento, sin que tampoco en esta ocasión el Ayuntamiento disienta de la realidad de aquéllos ni siquiera de su evaluación, utilizando las mismas y tan poco convincentes excusas de ocasiones anteriores. Ninguna indefensión se le ha ocasionado a la entidad local, que a lo largo de tantos años pudo utilizar todos los medios de prueba que estimó convenientes y esgrimir la argumentación jurídica necesaria. Lo que resulta contrario a elementales razones de justicia es que, como resulta de la sentencia, el hecho de no haber utilizado los mecanismos sancionadores pueda servir para no satisfacer los daños causados por el Ayuntamiento con su reiterado comportamiento."

Esta misma doctrina la hemos reiterado al interpretar y aplicar el artículo 110 de la Ley de Aguas, entre otras, en las sentencias de 19 de enero de 1996 y 30 de junio de 1999, en las cuales expresábamos que aquel precepto no se refiere a "la facultad sancionadora de las infracciones que establece el Art. 109 de la Ley de Aguas, sino a la facultad reparadora o indemnizatoria de los daños y perjuicios ocasionados que es consecuencia de la culpa o negligencia del particular que queda obligado a reparar el daño o perjuicio conforme a lo dispuesto en el Art. 1902 del Código Civil y por tanto la Confederación Hidrográfica del Ebro en el caso presente, no actuó como órgano administrativo sancionador sino como órgano de vigilancia y control del dominio público hidráulico exigiendo la reparación del daño causado y por tanto dentro de sus facultades, por lo que procede desestimar el motivo de impugnación alegado".

Finalmente, en la sentencia de esta Sala de 2 de febrero de 2001, con relación a los mismos preceptos legales y reglamentarios ahora analizados, decíamos que "se limitan a consagrar la regla o principio 'quien contamina, paga', que inspira el régimen de protección medioambiental en materia de aguas y de otros recursos naturales y que debe ser rigurosamente exigido por las Administraciones Públicas para evitar la degradación de dichos recursos. Principio que, entre nosotros, tiene incluso rango constitucional al disponer expresamente el artículo 45 de la Constitución Española que quienes agredan al medio ambiente tienen 'la obligación de reparar el daño causado'."

En conclusión, la Sala de instancia no aplica debidamente al caso de autos semejante principio y las normas legales en que se concreta, pues vincula de modo necesario la indemnización a la sanción cuando precisamente dichas normas reconocen la "independencia" de una y otra.

Quinto

Las consideraciones anteriores no determinan, sin embargo, la casación de la sentencia, pues ésta, en realidad, descansa sobre la premisa de que en el caso de autos no se llegó a demostrar de modo satisfactorio la entidad de los vertidos a causa de la irregularidad en la práctica de sus análisis.

Aun cuando las expresiones de la Sala territorial al inicio de su tercer fundamento jurídico no sean demasiado felices en términos gramaticales (pues si afirma que "es notorio que se han producido unos daños al dominio público hidráulico por vertidos contaminantes procedentes de la fábrica", mal puede decir a continuación que "sin embargo ese daño es más bien presunto") lo que quiere expresar, como se deduce del resto del fundamento jurídico, es que no había datos fehacientes sobre las concretas características de aquéllos a partir de los cuales obtener unas conclusiones seguras y válidas en derecho.

Es en este punto donde juega el segundo bloque de cuestiones suscitadas por el motivo único de casación, esto es, las referentes a la aplicación del artículo 253 del Reglamento que el Abogado del Estado considera infringido. Artículo cuya comprensión requiere, previamente, tener en cuenta el precedente (252), según el cual los organismos de cuenca podrán efectuar "cuantos análisis e inspecciones estime [n] convenientes para comprobar las características del vertido y contrastar, en su caso, la validez de aquellos controles. La realización de estas tareas podrá hacerse directamente o a través de Empresas colaboradoras."

El régimen de estas empresas colaboradoras se concreta en el tan citado artículo 253 que habilita al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para que fije las condiciones que les permitan actuar en colaboración con los organismos de cuenca, previa su declaración de idoneidad (apartado primero) y su inscripción en un registro especial (apartado segundo), título de idoneidad que les puede ser retirado (apartado tercero); el precepto concluye con el apartado cuarto que literalmente afirma: "Los Organismos de cuenca podrán establecer contratos de colaboración con las Empresas que figuren en el Registro Especial. Sin este requisito, la vigilancia que eventualmente se estableciera no podrá tener fuerza legal."

La Sala de instancia interpreta y aplica correctamente este precepto, que no puede ser disociado del inmediato anterior, para negar la "fuerza legal" de unos análisis que ni fueron llevados a cabo directamente por los servicios del Ministerio de Obras Públicas ni por una "empresa colaboradora" de las autorizadas al efecto, sino por otra empresa privada de la que en el expediente y en los autos no había más datos que los de su denominación y domicilio, sin que constara qué tipo de relación la uniera al citado Ministerio.

La Sala territorial, pues, no infringió el artículo 253 del Reglamento, sino que lo aplicó en sus propios términos, cuando declaró la falta de "fuerza legal" de los citados análisis y obtuvo de esta declaración la consecuencia de que, aun existiendo daños derivados de los vertidos contaminantes, no podían determinarse con certeza su extensión y características. Ha de tenerse en cuenta, además, que la fijación fiable de los parámetros del vertido era tanto más necesaria cuanto que la empresa actora, según consta en el expediente administrativo, estaba autorizada desde 1987, por resolución de la propia Confederación Hidrográfica del Júcar, para verter a los cauces públicos un volumen de aguas residuales de 400.000 m3 anuales con un grado de contaminación correspondiente a la "Tabla de aplicación: 1, Valor del coeficiente K: 4,0", por cuya autorización satisfacía, a tenor de aquel documento, un canon anual de vertido de 3.200.000 pesetas (1987) en aplicación de los artículos 294 y 295 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Quiérese decir con ello que sólo los vertidos contaminantes que excediesen de los parámetros autorizados podían determinar la indemnización por los daños al dominio público y que la realidad de aquel exceso implicaba disponer de unos análisis que demostrasen, con la seguridad propia de este género de pruebas realizadas por servicios oficiales o empresas colaboradoras, sus características. Como quiera que ello no llegó a producirse, ante la falta de fiabilidad -en términos estrictamente legales- de los realizados por otras personas físicas o jurídicas, la Sala de instancia no infringió el artículo cuya vulneración denuncia el Abogado del Estado.

Si la constatación fiable de las "características" (expresión que utiliza el artículo 252 del Reglamento) del vertido contaminante es el presupuesto de hecho para la ulterior exigencia de indemnización y tal presupuesto no llegó a producirse, es irrelevante, a los efectos del recurso de casación, que la Sala interpretara de modo inapropiado las demás normas invocadas por el Abogado del Estado, por lo que el referido recurso debe ser desestimado.

Al igual que afirmamos en la sentencia de 2 de febrero de 2001, antes citada, esta conclusión frustra la facultad (derecho y simultáneo deber) de la Administración, en cuanto representante de los intereses generales de la colectividad, de resarcirse de los daños inherentes a unos vertidos ilegales que sin duda existieron y perjudicaron la calidad de las aguas públicas, pero la estimación de cuyas circunstancias -tanto de los vertidos como de los daños- no se hizo con el rigor exigible ni del modo adecuado. De todo ello se deriva la necesidad de incrementar en este tipo de expedientes administrativos los medios técnicos de comprobación y análisis de los vertidos contaminantes, así como de fundar adecuadamente la determinación de los daños causados, sin los cuales la falta de suficientes elementos de juicio respecto de unos y otros aboca a la inoperatividad real del principio "quien contamina, paga" como en este caso ocurrió.

Sexto

Procede, por tanto, la desestimación del recurso con la preceptiva imposición de costas a la parte cuyo motivo ha sido íntegramente desestimado, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 3466 de 1995, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 24 de noviembre de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 3850/1993. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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