La afectación y su relación con los principios configuradores del régimen jurídico demanial

AutorMaría de los Ángeles Fernández Scagliusi
Páginas158-164

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De la afectación deriva el régimen jurídico propio de los bienes demaniales. Puede afirmarse que la afectación es el fundamento de la inalienabilidad, de la inembargabilidad y de la imprescriptibilidad, así como de las prerrogativas en manos de la Administración para proteger los bienes y derechos de dominio público. Así lo ha afirmado nuestra jurisprudencia263en reiteradas ocasiones sosteniendo que es precisamente esa afectación o destino de los bienes de propiedad administrativa a un fin público la que determina el nacimiento de todos los efectos que del dominio público se desprenden, entre otros, el de su inalienabilidad, pero sin que pueda predicarse esa nota respecto de los bienes que no sean de propiedad administrativa (Estado, provincia o municipio).

En efecto, los principios configuradores de los bienes demaniales no son una consecuencia de la naturaleza de los bienes de dominio público, sino de la afectación. Los bienes de titularidad de la Administración reúnen estas características en tanto que no sean desafectados y convertidos en patrimoniales.

El dilema que se plantea entre estas notas y la afectación es que la dogmática clásica ha formulado estos dogmas (particularmente, el principio de inalienabilidad) otorgando a sus efectos la máxima amplitud posible; y esa extensión desmesurada, cada vez más generalizada, ha acabado perjudicando a las propias Administraciones Públicas.

El lugar esencial que han pasado a ocupar las actividades económicas que se ejercen sobre el dominio público conduce a alterar los principios tradicionales

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del Derecho demanial que no fomenta, sino más bien desincentiva, las oportunidades ligadas a la valorización de los bienes públicos.

Justamente por ello, existe actualmente un cierto consenso sobre la desmesurada rigidez de los dogmas de la propiedad pública que manifiestan síntomas de inadaptación, así como un acuerdo sobre la necesidad de reivindicación de respuestas flexibilizadoras264.

Es cierto que los principios demaniales se benefician de una fuerte legitimidad histórica porque preexisten a la noción misma de dominio público, pero el problema es que se han entendido dichas reglas en un sentido absoluto y abstracto, perdiendo su origen funcional e instrumental y, consecuentemente, sus limitaciones. Esta rigidez tradicional no debe hacernos perder de vista la verdadera razón de ser del régimen demanial: la afectación a una finalidad pública y la consiguiente incorporación de todos los elementos del régimen jurídico de esta categoría de bienes, cuya finalidad es precisamente que el bien pueda prestar un servicio más adecuado a los intereses generales265. La noción de afectación del dominio público es la clave de la demanialidad pública266y debe respetarse siempre. Sin embargo, cuando la misma se aplica desmesuradamente, su expansión excesiva provoca grandes inconvenientes prácticos y constituye un freno a la financiación privada de obras e infraestructuras públicas. En efecto, el crecimiento y abuso del criterio del dominio público permitió que se diera esta calificación a masas inmensas de bienes nuevos que no habían sido tenidos en cuenta cuando se pensaron los elementos constitutivos del régimen jurídico especial de los bienes demaniales. La ampliación de la noción de dominio público resalta la exigencia de reforma de algunos de los instrumentos principales de su régimen jurídico básico por la necesidad de adaptación a nuevas categorías de bienes y de aplicación de instrumentos de financiación y gestión de infraestructuras que se asientan sobre esos espacios demaniales usando técnicas contractuales nuevas hasta ahora incompatibles con algunos dogmas del régimen de los bienes públicos267.

Debe tenerse en cuenta que la CE establece que el régimen jurídico de los bienes de dominio público se basa en el principio de inalienabilidad, pero no obliga a que dicho principio se aplique de manera inmutable y absoluta. El

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propio texto constitucional, en el art. 132.1, así lo indica cuando reserva a la ley la regulación del régimen jurídico de dichos bienes inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

Como ha explicado Gaudemet268:

La demanialidad no representa tanto un régimen de apropiación como una realidad dominada por el concepto de afectación; afectación a una utilidad pública que determina un régimen de protección específico, orientado a sus exigencias, pero limitado también a los requerimientos de la misma. La demanialidad pública no es en puridad un régimen de propiedad269, sino un régimen de Derecho público ligado a las exigencias del interés público, que tiene por ello (pudiera decirse) un carácter más funcional que real o patrimonial. Sin embargo, este dato básico es insuficientemente apreciado. Por ello, la orientación general de la futura evolución debería recentrar el régimen jurídico-público del dominio público sobre el único elemento que justifica dicho régimen: la afectación de ciertos patrimonios públicos al servicio de utilidades públicas directas.

Es necesario prever excepciones a las reglas tradicionales para superar las dificultades ocasionadas por la extensión excesiva de la demanialidad270y por la aplicación de las consecuencias jurídicas propias de la misma en una época en la que se precisa más flexibilidad271. El refuerzo de las reglas jurídicas apli-cables al dominio público puede acabar ocasionando obstáculos y resultar obsoleto, teniendo en cuenta los intereses económicos actuales, particularmente la voluntad de valorización del dominio público o búsqueda de rentabilidad de las dependencias demaniales.

El régimen jurídico de los bienes públicos disuade la iniciativa económica debido a los rigores...

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