La adopción de decisiones: las elecciones críticas y su implantación

AutorArjen Boin - Paul?T Hart - Eric Stern - Beng Sundelius
Cargo del AutorProfesor Asociado en la Universidad de Leiden, Departamento de Administración Pública. - Senior fellow, Escuela de Investigación de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Australia. - Director de CRISMART, Profesor interino en el Colegio Sueco de Defensa Nacional. - Director Fundador de CRISMART y Profesor en la Universidad de Uppsala. Es...
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3.1. El mito de la elección del jefe del ejecutivo

El 14 de julio de 1958 el presidente estadounidense Eisenhower se despertó con la noticia de un golpe de estado en Iraq, que derrocaba a uno de los pocos líderes pro-occidentales en Oriente Próximo. Teniendo en cuenta el creciente dominio soviético y la reciente fusión entre Siria y Egipto en la República Árabe Unida, con el estridente Nasser como su presidente, el golpe de estado iraquí representaba un desastre para la posición de los Estados Unidos en Oriente Próximo. El sentido de crisis en Washington, D.C. se agudizó cuando el presidente libanés pidió la inmediata intervención de los EE.UU., temiendo que su país sería el siguiente. Eran las 9 de la mañana. Después de consultar con sus consejeros y sus correligionarios políticos en la colina del Capitolio, el presidente Eisenhower anunció la decisión de enviar la Sexta Flota a las 2.30 de la tarde1.

Este ejemplo largamente olvidado de decisión de crisis presidencial ilustra una noción clásica del liderazgo de crisis: hacer la llamada crítica cuando importa más. Tanto los éxitos como los fracasos en la gestión de crisis están relacionados a menudo con tales decisiones monumentales. Esta noción de las crisis como «ocasiones para la adopción de decisiones» es dominante en la literatura académica sobre la gestión de crisis2. La imagen de la sala de mando, el dilema trágico y el líder decisivo no sólo informan a los académicos y a las películas de Hollywood, sino que también se corresponde con una expectativa generalizada en tiempos de crisis: los líderes deben gobernar.

Muchos estudios de la gestión de crisis informan sobre un desplazamiento «hacia arriba» en la adopción de decisiones: la escala de la respuesta se ajusta a la

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graduación del impacto. Cuando una crisis golpea áreas que comprenden múltiples jurisdicciones administrativas, la responsabilidad de coordinación de las respuestas gubernamentales se desplazará con frecuencia hacia niveles de auto-ridad regionales, nacionales, o, para algunas clases de crisis en Europa, transnacionales3. Lo mismo reza para las crisis que son locales en términos geográficos pero cuya profundidad y cuya complejidad exceden la capacidad de hacerles frente de las autoridades locales. Esta escalada puede ocurrir espontáneamente, pero suele estar prevista y prescrita en los planes de contingencia4.

La importancia de los altos responsables políticos en las operaciones de respuesta de crisis se exagera con facilidad. Los líderes públicos, por supuesto, adoptan decisiones muy importantes durante una crisis, pero también lo hacen otros funcionarios y personas cruciales ajenas al gobierno. Además, las respuestas de crisis se configuran no sólo por decisiones sino también por la puesta en práctica de esas decisiones. Numerosas organizaciones y grupos están involucrados típicamente en la implantación de las decisiones de crisis. Nuestrapregunta clavees por qué algunas operaciones de respuesta de crisis parecen funcionar con mucho éxito mientras que otras terminan en fracaso.

La adopción de decisiones de crisis en el nivel ejecutivo es un factor importante en la respuesta a esta pregunta, pero no tan trascendental como la mayo-ría de las personas están inclinadas a pensar. En la mayoría de las crisis, los principios clave de las respuestas de crisis están configurados por muchos más actores dentro del sistema político-administrativo que únicamente por sus máximos responsables políticos. Nuestraproposición fundamentales que la gestión de crisis con éxito no depende tanto de la adopción de decisiones críticas como de la facilitación de la implantación y la coordinación en toda la red de respuesta de crisis.

3.2. Los líderes como decisores de crisis

En la mayoría si no en todas las crisis, llega el momento en que un solo hombre o mujer debe realizar elecciones fehacientes acerca del curso de las acciones gubernamentales5. Pueden pedir y obtener consejo de otros, como asesores profesionales, socios políticos, cónyuges, amigos y expertos académicos. Pero

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al final, el líder debe decidir. ¿Cómo afrontan los líderes este papel y las presiones que implica

Es importante recapitular aquí sobre la naturaleza distintiva de los retos decisorios que las crisis implican para los líderes. Con independencia de si son inherentes a la situación o percibidos subjetivamente como tales por la persona a cargo, las crisis presentan a los líderes unas oportunidades de elección que combinan varias características:

• Son muy importantes: afectan a valores e intereses fundamentales de las comunidades y el precio de las elecciones «buenas» o «malas» es elevado social, política y económicamente, y en términos humanos;

• Es más probable que contengan dilemas genuinos, que las situaciones de no crisis, que solamente pueden ser resueltos mediante elecciones con contrapartidas, o «elecciones trágicas», en las que todas las opciones que se ofrecen a la persona responsable de adoptar decisiones implican pérdidas netas;

• Son desconcertantes en la medida en que presentan a los líderes incertidumbres muy importantes sobre la naturaleza de los asuntos, la probabilidad de los desarrollos futuros y el impacto posible de varias opciones de política pública;

• Las decisiones tienen que adoptarse con relativa rapidez: hay presión del tiempo —sin importar si es real, percibida, o auto-impuesta—, lo que quiere decir que algunos de los métodos de ensayo y comprobación para preparar, demorar y sopesar políticamente las decisiones difíciles no pueden ser aplicados.

Esta combinación de características sitúa a los líderes en una posición difícil: todo el mundo mira hacia ellos en busca de dirección, con todo una crisis hace muy difícil y penoso el proporcionar sólo eso. Al elegir, los líderes tienen que descartar de algún modo las incertidumbres, superar cualesquiera ansiedades que puedan sentir, controlar sus impulsos y comprometer los recursos del gobierno en un curso de acción del que solamente pueden esperar que sea tan eficaz como apropiado en el contexto político en el que están.

Los líderes varían enormemente con respecto a esto, como muestra una breve comparación de los presidentes estadounidenses. Algunos líderes se dicen que hacer las llamadas difíciles es parte de su trabajo. Aceptan que puedan equivocarse en ocasiones, pero sienten que el ejercicio del cargo es algo más que conservar la propia popularidad. Harry Truman fue un claro ejemplo de esto. Preston observa «el carácter decisivo de las decisiones de Truman se ha hecho legendario, como lo ha sido su voluntad de adoptar decisiones difíciles sin considerar las consecuencias políticas... El cartel que estaba sobre su escritorio en el Salón Oval llevaba la inscripción «¡El turno acaba aquí!» Y durante toda su

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presidencia Truman reconoció este aspecto como el más fundamental de su trabajo»6. Igualmente, George Bush Sr., criticado a menudo por carecer de una gran visión de política pública, tendía a crecerse durante las crisis, cuando tenían que adoptarse decisiones críticas sobre asuntos urgentes y complejos: «El estilo de Bush consistía en proceder con cautela, deseoso con todo de actuar con audacia... Asesores cercanos describen a Bush como el «hombre del momento por excelencia», quien rara vez trataba los problemas a menos que se viera forzado a ello, pese a lo que tendía a ser un gestor de crisis brillante»7.

Otros líderes están menos cómodos con las decisiones bajo presión. Su personalidad y estilo pueden predisponerles a considerar todos los aspectos de un problema y en consecuencia a insistir en un análisis extensivo, múltiples fuentes de asesoramiento y una deliberación amplia con y entre consejeros antes de adoptar una decisión. Con todo, otros líderes experimentan la adopción de decisiones de crisis como una dificultad extremadamente penosa. Esto se aplica a líderes que temen la idea de que sus decisiones puedan decepcionar o incluso dañar a otros, que tienen miedo de fracasar, o quienes se quedan paralizados por la necesidad de realizar una elección a la vista de asesoramiento conflictivo.

Jimmy Carter sucumbió a las presiones acumuladas que se le vinieron encima por la segunda crisis mundial del petróleo, la invasión soviética de Afganistán y la crisis iraní de los rehenes. Estos eventos complejos y dinámicos hicieron añicos los componentes clave de su cosmovisión. Quizá de manera más importante, la crisis iraní de los rehenes lo desgastó psicológicamente. Un micro-gestor por inclinación, se reunió con sus consejeros más íntimos para hablar de la crisis casi todos los días durante el desayuno a lo largo de más de un año. Al final le alcanzó la frustrante falta de progreso, los desacuerdos cada vez más amargos entre su Departamento de Estado y el personal asesor de asuntos de seguridad nacional, el fracaso de la operación militar de rescate y la creciente humillación pública de su presidencia que suscitó la crisis de los rehenes8.

Con independencia de que pudieran ser decisores deseosos o renuentes, hay ocasiones en que los líderes creen con firmeza que sencillamente hay que adoptar una decisión y con rapidez9. Pero las decisiones rápidas no son necesariamente buenas decisiones. En un meta-análisis comprensivo de la adopción presidencial de decisiones en los Estados Unidos durante crisis internacionales, la calidad de la adopción de decisiones de crisis era baja en siete casos...

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