STS, 18 de Noviembre de 2005

PonenteJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
ECLIES:TS:2005:7012
Número de Recurso206/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución18 de Noviembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de dos mil cinco.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/206/2002, interpuesto por el Letrado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, en nombre y representación de la misma, contra la inactividad del Gobierno del Estado, respecto a las obligaciones que le impone la disposición adicional vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por la representación procesal de la GENERALIDAD DE CATALUÑA se interpuso ante esta Sala con fecha 18 de octubre de 2002 recurso contencioso-administrativo, contra la inactividad del Gobierno del Estado, respecto a las obligaciones que le impone la disposición adicional vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

SEGUNDO

En su escrito de demanda, de 15 de diciembre de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que admita este escrito con los documentos que se acompañan, junto con sus copias y con el expediente administrativo que se devuelve, tenga por formulada la demanda en el presente recurso contencioso-administrativo y, previo el cumplimiento de los trámites oportunos, dicte en su día sentencia por la que, con estimación del presente recurso, declare no ser conforme a derecho el incumplimiento -y por lo tanto la inactividad- por la Administración General del Estado de las obligaciones que dimanan de la DA 20 de la Ley 13/1996, y en su consecuencia declare la obligación de, y condene a la Administración demandada -en concreto, el Gobierno de la Nación- a aprobar las medidas pertinentes en aplicación del apartado b) de la mencionada DA 20 de la Ley 13/1996 para que el precio final para el usuario de autopistas se reduzca en torno al 7,7 por ciento, asumiendo el Estado su coste mediante el otorgamiento de subvenciones, a abonar en ejercicios vencidos, tendentes a compensar a las sociedades concesionarias de autopistas del desequilibrio financiero que les pudiera suponer la reducción del peaje.».

TERCERO

Por resolución de fecha 17 de diciembre de 2004, se acordó dar traslado al Sr. Abogado del Estado para contestar a la demanda, evacuando dicho trámite por escrito de fecha 21 de enero de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que teniendo por presentado este escrito, lo admita y considere formalizada contestación a la demanda en el recurso contencioso-administrativo antes identificado y, previa la tramitación oportuna, dicte sentencia por la que lo inadmita o desestime en su integridad.»..

CUARTO

Por Auto de fecha 7 de febrero de 2005, se acuerda fijar la cuantía del recurso en indeterminada, no recibir el procedimiento a prueba y emplazar a la parte actora para que formule conclusiones escritas.

QUINTO

Por providencia de fecha 3 de marzo de 2005, se declara caducado el derecho de la parte actora a evacuar trámite de conclusiones y se concede a la representación de la Administración demandada plazo para presentar escrito de conclusiones sucintas.

SEXTO

El Letrado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, evacuó el trámite de conclusiones por escrito presentado el día 10 de marzo de 2005, en el que suplicó se dictase sentencia de conformidad con lo solicitado en el escrito de demanda.

SÉPTIMO

El Abogado del Estado presentó, asimismo, escrito de conclusiones el día 11 de marzo de 2005, en el que suplicó se de por ultimada la tramitación del pleito y por reproducida la súplica de su escrito de contestación a la demanda.

OCTAVO

Por Providencia de fecha 14 de marzo de 2005, se tiene por evacuado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley jurisdiccional, el trámite de conclusiones por el Letrado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA y, asimismo el trámite de conclusiones por el Abogado del Estado, declarándose conclusas las actuaciones.

NOVENO

Por providencia de fecha 29 de junio de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 8 de noviembre de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, tiene por objeto la pretensión de que se declare no conforme a Derecho el incumplimiento por la Administración General del Estado de las obligaciones que dimanan de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativa y de Orden Social, y se condene al Gobierno de la Nación a aprobar las medidas pertinentes en aplicación del apartado b) de la citada disposición, para que el precio final para el usuario de autopistas se reduzca en torno al 7,7 por ciento, asumiendo el Estado su coste mediante el otorgamiento de subvenciones, a abonar en ejercicios vencidos, tendentes a compensar a las Sociedades concesionarias de autopistas del desequilibrio financiero que les pudiera suponer la reducción del peaje.

SEGUNDO

Sobre los antecedentes normativos de la inactividad gubernamental impugnada.

Para una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo y en aras de delimitar con precisión el thema decidendi, procede transcribir las prescripciones normativas contenidas en la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 30/1996 y referir el contexto normativo y jurisprudencial en que se enmarca la denuncia de inactividad del Consejo de Ministros en orden a ejecutar las medidas contenidas en el apartado b) de la referida disposición:

  1. La Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativa y de Orden Social, establece:

    Antes del 1 de septiembre de 1997 el Gobierno utilizará los medios necesarios para que el precio final para el usuario de autopistas se reduzca en torno al 7,7 por 100. A tal efecto, el Gobierno promoverá la adopción de alguna de las siguientes medidas:

    a) La aplicación del tipo reducido del IVA del 7 por 100 correspondiente a los transportes de viajeros y sus equipajes, al peaje de autopistas, si ello fuera posible, de acuerdo con la normativa comunitaria.

    b) La compensación a las sociedades concesionarias de autopistas del desequilibrio financiero que les pudiera suponer la reducción del peaje, mediante el otorgamiento de subvenciones a abonar por ejercicios vencidos.

    .

  2. El Real Decreto-Ley 14/1997, de 29 de agosto, en su artículo seis, modifica el artículo 91 número 1, apartado uno.2, de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, a los efectos de asimilar a los transportes de viajeros y sus equipajes los servicios de utilización de las autopistas y demás instalaciones viarias en régimen de concesión para el desplazamiento de personas y sus equipajes en motocicletas o vehículos de turismo, con la finalidad de aplicar a estas operaciones el tipo reducido del IVA.

  3. La Ley 9/1998, de 21 de abril, por la que se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, que procede a derogar desde su entrada en vigor el Real Decreto-Ley 14/1997, de 29 de agosto, incorpora la precedente redacción del precepto tributario con el objeto de aplicar el tipo reducido del Impuesto sobre el Valor Añadido del 7 por ciento al peaje de las autopistas.

  4. La sentencia de la Sala Quinta del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 18 de enero de 2001, declara que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 3, letra a), de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios -Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme, en su versión modificada por la Directiva 96/95/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, al aplicar un tipo reducido del impuesto sobre el valor añadido a la prestación de servicios consistente en permitir a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.

  5. En ejecución de esta sentencia, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, procede a modificar de nuevo la Ley 37/1992, del Impuesto sobre el Valor Añadido a los efectos de aplicar a los peajes de las autopistas el tipo general de IVA del 16 por ciento.

  6. El artículo 8 del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, de Medidas Urgentes de Liberalización e Incremento de la Competencia, dispone:

    Uno. A partir de la entrada en vigor de este Real Decreto-ley se iniciarán los trámites de revisión de los contratos de concesión de autopistas para rebajar las tarifas de peaje satisfechas por los usuarios en un 7 por 100 de su importe.

    Dos. La Administración General del Estado, una vez cerrado cada ejercicio, liquidará a las sociedades concesionarias de su ámbito competencial por la pérdida de ingresos que les suponga la bajada de tarifas.

    Tres. Asimismo, cuando el concedente sea una Comunidad Autónoma, la Administración General del Estado podrá celebrar convenios de colaboración con ésta a los efectos de fijar las actuaciones y financiación necesarias para llevar a cabo la liquidación a que se refiere el párrafo anterior. En todo caso, el abono de las cantidades que pueda comprometer la Administración General del Estado en los convenios se efectuará una vez cerrado cada ejercicio.

    .

  7. El Real Decreto-Ley 18/1999, de 5 de noviembre, en su artículo 3, establece:

    Uno. Las Administraciones públicas concedentes de las autopistas de peaje podrán ejecutar la medida prevista en el artículo 8 del Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, de Medidas Urgentes de Liberalización e Incremento de la Competencia, mediante rebajas selectivas y no lineales de las tarifas satisfechas por los usuarios en cada una de las concesiones y tramos de las autopistas de su competencia, a fin de profundizar en el proceso de homogeneización tarifaria. En todo caso, la rebaja ponderada por ingresos de peaje de las tarifas aplicables respecto del conjunto de concesionarios y tramos de las autopistas de competencia de cada Administración pública concedente habrá de ser del 7 por 100 respecto de las que se hallaran anteriormente en vigor.

    Dos. La previsión contenida en el apartado anterior será aplicable desde el mismo momento en que haya comenzado o comience a ejecutarse la medida de rebaja de tarifas de peaje prevista en el artículo 8 del Real Decreto-ley 6/1999, incluyendo, en su caso, las reducciones correspondientes al ejercicio de 1999.

    .

  8. El 27 de julio de 1999, se formalizó un Protocolo General entre la Administración General del Estado y la Generalidad de Cataluña para la aplicación de las medidas establecidas en el artículo 8 del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, de Medidas Urgentes de Liberalización e Incremento de la Competencia , en que las partes se comprometen:

    1. A suscribir cada año, en ejecución del presente protocolo general, los convenios de colaboración a que se refiere el apartado 3 del artículo 8 del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, a fin de fijar las actuaciones y financiación necesarias para llevar a cabo la liquidación a las sociedades concesionarias de autopistas de peaje del ámbito competencial de la Generalidad de Cataluña por las pérdidas de ingresos experimentadas durante el ejercicio anterior como consecuencia de la aplicación de la medida de rebaja de tarifas establecida en el mencionado precepto, ejecutada en la forma prevista en la normativa aplicable.

    2. A estos efectos, la Administración General del Estado se compromete a promover anualmente la incorporación a los Presupuestos Generales del Estado de los créditos necesarios.

    .

  9. El 30 de diciembre de 2002, se formaliza un Convenio de Colaboración entre la Administración del Estado y la Generalidad de Cataluña, por el que se determina la cuantía a transferir a ésta como consecuencia de la aplicación de lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, correspondiente a los ejercicios de 1999, 2000 y 2001.

  10. El día 23 de octubre de 2003 se suscribe el Convenio de Colaboración entre la Administración del Estado y la Generalidad de Cataluña, por el que se determina la cuantía a transferir a ésta como consecuencia de la aplicación de lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, correspondiente al ejercicio de 2002.

TERCERO

Sobre las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Procede, en primer término, rechazar por manifiesta carencia de fundamento, la pretensión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo que se formula por el Abogado del Estado, sin mencionar concretamente ninguna causa legal obstativa, aunque pueda entenderse articulada implícitamente, al amparo del artículo 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 29 de la referida Ley procesal, que se sustenta en el argumento de que la competencia para realizar la prestación solicitada corresponde al Consejo de Ministros, en cuanto a su caracterización como órgano constitucional, y no a la Administración General del Estado, de donde se desprende que no puede invocarse el citado cauce procesal para entablar la acción ante los tribunales del orden contencioso- administrativo.

En efecto, del examen del expediente administrativo y de la documentación aportada por la parte recurrente, se deduce que la acción entablada ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, consecuencia del rechazo, por falta de contestación, de la solicitud formulada el día 29 de julio de 2002 por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña al Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía, con el objeto de que «por parte del Estado se aprueben las medidas pertinentes en aplicación del apartado b) de la Disposición Adicional 20 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre», tiene su soporte en el artículo 44 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que, al regular el procedimiento contencioso-administrativo en primera o única instancia, establece unas reglas procedimentales y procesales aplicables a los litigios entre Administraciones Públicas que facultan a la Administración que pretenda interponer un recurso contencioso-administrativo contra otra Administración, a requerirle previamente para que, entre otros supuestos, inicie la actividad a que está obligada.

Debe, por tanto, concluirse que no se aprecia que la acción promovida por la Generalidad de Cataluña, se sustente en el ámbito de la vía procesal específica de protección contra la inactividad administrativa, que regula el artículo 29 de la Ley jurisdiccional, como aduce el Abogado del Estado, que prive a los jueces y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo de la facultad de poder obligar a los titulares de los órganos administrativos, a que lleven a cabo las actuaciones necesarias para la ejecución de mandatos legales.

Tampoco concurre, en este supuesto, la objeción de que el acto sea inimpugnable por tratarse de un acto político engarzable en la esfera de actuación política del Gobierno, porque lo que se somete materialmente a control jurisdiccional, es el cumplimiento de una obligación que la Ley impone y de cuyo cumplimiento responde el Gobierno, cuyos actos de ejecución para tal fin no están exentos de fiscalización jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución y el artículo 2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Según advierte, con rigor jurídico, el Abogado de la Generalidad de Cataluña en su escrito de conclusiones, no existe obstáculo para admitir la impugnabilidad ante la jurisdicción contencioso- administrativa de los actos del Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en este supuesto en que la pretensión dirigida al Consejo de Ministros tiene como objeto la ejecución de una medida de naturaleza administrativa prevista en la Ley.

Esta Sala entiende, por tanto, que no es aplicable a este supuesto la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/1990, de 15 de marzo, que permite deslindar el ámbito exento de control jurisdiccional, cuando afirma que, «no toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el art. 97 del Texto constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo. Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales, como son los actos que regula el Título V de la Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de Ley, u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado art. 97 de la Constitución. A este género de actuaciones del Gobierno, diferentes de la actuación administrativa sometida a control judicial, pertenecen las decisiones que otorgan prioridad a unas u otras parcelas de la acción que le corresponde, salvo que tal prioridad resulte obligada en ejecución de lo dispuesto por las leyes. Por ello, la falta de respuesta a una genérica reclamación o solicitud de «dación de medios materiales y personales a la Administración de Justicia en el País Vasco», aun entendida como un rechazo implícito de la misma, no puede considerarse como una actuación administrativa presunta, sometida al control judicial. En realidad, tal tipo de solicitud tendría encaje en el ejercicio del derecho de petición que reconoce el art. 29 de la Constitución, según entiende acertadamente el Abogado del Estado, pero que los recurrentes no han pretendido utilizar en este caso, según se desprende de sus propias alegaciones. En consecuencia, la Sentencia impugnada aplicó correctamente una causa legal determinante de la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, perfectamente compatible con las exigencias del art. 24.1 de la Constitución, por lo que satisfizo el derecho de los recurrentes a la tutela judicial efectiva en el correspondiente proceso.».

Procede rechazar la objeción que formula el Abogado del Estado sobre la carencia de legitimación de la Generalidad de Cataluña, que se sustenta en su inhabilidad «para instar acción alguna por inactividad con amparo en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional», al no poder cuestionarse que dicha Administración de la Comunidad Autónoma, al ser titular de determinadas autopistas y vías de pago situadas en su ámbito territorial, tiene interés directo en la ejecución de aquellas medidas de carácter económico-social, que permitan reducir las tarifas de los peajes que deben ser satisfechos por el uso de las autopistas.

Esta conclusión jurídica de rechazo a las excepciones de inadmisión, es conforme al derecho de acceso a los recursos, que comporta, según reitera el Tribunal Constitucional en la sentencia 30/2004, de 4 de marzo, como contenido esencial primario, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Y se revela acorde con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución, y que exige que no se interpreten de forma rigorista los preceptos de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que disciplinan las causas de inadmisión de los recursos, y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Sáez Maeso contra España).

CUARTO

Sobre la improsperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

La pretensión de que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo condene a la Administración General del Estado o al Consejo de Ministros a que adopte las medidas pertinentes para cumplir las obligaciones que dimanan de la Disposición Adicional Vigésima, apartado b), de la Ley 13/1996, concernientes a hacer efectiva la reducción del peaje de las autopistas para el usuario en torno al 7,7 por ciento, y se asuma por el Estado su coste, mediante el otorgamiento de subvenciones a las sociedades concesionarias, se fundamenta en la circunstancia de que la modificación de la Ley sobre el Impuesto del Valor Añadido por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2002, en cumplimiento de la referida sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 18 de enero de 2001, supuso que la reducción efectuada en los precedentes ejercicios, al amparo del apartado a) de la citada Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, quedara sin efecto al ser legalmente inviable, por lo que resulta exigible que el Estado adopte las medidas previstas en el referido apartado b) de la disposición analizada.

Así se desprende del escrito dirigido por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña el 19 de julio de 2002 al Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía:

Con motivo de la entrada en vigor el pasado 1 de Enero del presente año de la modificación de la Ley del IVA, aprobada por la Ley 24/2001, de 27 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, los peajes de las autopistas se encuentran sujetos al tipo general del IVA del 16%.

Dicha modificación se aprobó como consecuencia de la sentencia del Tribunal de la U.E. de 18 de Enero de 2001, recaída en el recurso interpuesto por la Comisión Europea contra el Reino de España, por la reforma aprobada el año 1997 por el Estado (Real Decreto-Ley 14/1997, de 29 de Agosto; Ley 9/1998, de 21 de Abril).

Con anterioridad, el Congreso de los Diputados había aprobado la Disposición Adicional 20 de la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, en virtud de la cual el Gobierno se comprometía a utilizar los medios necesarios con la finalidad que el precio final para el usuario de las autopistas se redujese en torno al 7,7%.

En cumplimiento de dicha disposición adicional, el Gobierno del Estado impulsó la aplicación de la primera de las opciones contempladas en la misma (apartado a) consistente en la reducción y modificación del IVA (Real Decreto-Ley 14/1997, de 29 de Agosto; Ley 9/12998, de 21 de Abril -BOE 22.04.1998). Esta opción prevista para conseguir la reducción de los peajes en un 7,7%, ha sido de imposible aplicación posteriormente y ha quedado sin efecto por la sentencia indicada del Tribunal U.E.

Vista esta circunstancia y confirmada la eventualidad ya prevista en la propia Disposición Adicional, la Generalitat de Catalunya considera que corresponde ahora al Estado aplicar la segunda de las medidas (apartado b) que la propia disposición adicional preveía, consistente en la reducción del 7,7% de los peajes, asumiendo el Estado su coste mediante la subvención compensatoria correspondiente a las sociedades concesionarias de autopistas, a abonar por ejercicios vencidos.

A la vista de la situación planteada y teniendo en cuenta la respuesta del Secretario de Estado de Economía, de Energía y de la Pequeña y Mediana Empresa de fecha 6 de junio de 2002 a nuestra previa solicitud, tengo el deber de comunicarle que la Generalitat de Catalunya considera necesario que por parte el Gobierno del Estado se aprueben las medidas pertinentes en aplicación del apartado b), de la Disposición Adicional 20 de la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, emprendiéndose en caso contrario las acciones que legalmente correspondan ante la jurisdicción competente.

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Dos argumentos jurídicos complementarios se exponen por la parte actora en el escrito de demanda para reforzar la pretensión de que se declare el incumplimiento por la Administración General del Estado de las obligaciones que se derivan del referido apartado b) de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996:

  1. Las medidas de reducción del peaje de autopistas acordadas por el Gobierno con la aprobación del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, no puede considerarse que se signifiquen como cumplimiento de las medidas previstas en la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, al ser objeto de aplicación y producir efectos con anterioridad a dictarse el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (sentencia de 18 de enero de 2001), y tener un carácter complementario de las mismas, al responder a objetivos divergentes de política económica.

  2. La Generalidad de Cataluña, «ante la falta de actuación del Gobierno», según se aduce, ha debido aprobar el Decreto 351/2001, de 24 de diciembre, con el propósito de proceder a acordar una bonificación temporal de las tarifas de los peajes de las vías y autopistas de su titularidad con el objeto de reducir el incremento final del peaje que resultaría como consecuencia del aumento del tipo de IVA, en aplicación de la reforma de este impuesto, prevista en la Ley estatal de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, en ejecución de la sentencia del Tribunal Europeo «cuya implantación provoca un perjuicio económico en el presupuesto de la Generalidad».

Estos razonamientos jurídicos, en que la Generalidad de Cataluña sustenta su pretensión de control de la inactividad gubernamental, no pueden ser acogidos.

Debe significarse, en primer término, que el objeto del control de la inactividad gubernamental de carácter formal promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, que, como se ha referido, no se articula al amparo del artículo 29 de la Ley jurisdiccional, no persigue directamente el reconocimiento del derecho a percibir prestaciones de carácter económico, en base a la invocación de una disposición de rango legal, que no precisa de actos de aplicación, ni que actuando, la Administración demandante en sustitución procesal de las sociedades y empresas concesionarias, se declare la obligación concreta de realizar unas determinadas prestaciones económicas compensatorias, sino que en abstracto se declare la antijuridicidad del comportamiento omisivo del Gobierno de la Nación por no arbitrar las medidas exigibles de desarrollo del referido apartado b) de la Disposición Adicional Vigésima examinada, y se realicen por esta Sala las declaraciones jurídicas pertinentes para corregir la inejecución de un deber legal de actuar.

Y, a los efectos de facilitar la labor de esta Sala de interpretar las cláusulas contenidas en la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, procede destacar la naturaleza singular de esta norma, en razón de su contenido, que persigue la reducción del precio de los peajes para el usuario como un objetivo de política económico-social, definiendo con precisión los objetivos que se pretenden alcanzar y enunciando diversas alternativas para poder concretizar posteriormente su adopción, en cuya ejecución y desarrollo el Gobierno conserva un amplio margen de decisión vinculado racionalmente a la propia evolución de los datos macroeconómicos y microeconómicos y al conjunto de intereses públicos y privados que se pretenden armonizar.

La redacción de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que en su párrafo primero afirma que «el Gobierno utilizará los medios necesarios para que el precio final para el usuario de autopistas se reduzca en torno al 7,7 por 100» y que seguidamente refiere que «a tal efecto, el Gobierno promoverá la adopción de alguna de las siguientes medidas», permite inferir, desde la perspectiva de su normatividad y aplicación, unas características específicas de la disposición analizada.

La Exposición de Motivos de la Ley 9/1998, de 21 de abril, ya advierte de la decisión gubernamental de prescindir de las medidas consistentes en el otorgamiento de subvenciones directas a las empresas concesionarias afectadas por las rebajas de los peajes ante las dificultades de implementación, en los siguientes términos:

En el campo de los transportes de viajeros se enmarca también el contenido de la disposición adicional vigésima de la citada Ley 13/1996, de 30 de diciembre, que impone al Gobierno la obligación de adoptar, antes del 1 de septiembre de 1997, las medidas necesarias para que el precio final para el usuario de autopistas de peaje se reduzca en torno al 7,7 por 100, adoptando, a estos efectos, una de las dos medidas siguientes: aplicar el tipo reducido del Impuesto sobre el Valor Añadido del 7 por 100 al peaje de las autopistas o compensar a las sociedades concesionarias de autopistas del desequilibrio financiero que les pudiera suponer la reducción del peaje, mediante el otorgamiento de subvenciones a abonar por ejercicios vencidos.

Las dificultades que implica la concesión de subvenciones aconsejan recurrir a la reducción del tipo impositivo, que es una opción de más fácil e inmediata aplicación y que resulta acorde con la normativa comunitaria, porque en la categoría de "los transportes de viajeros y sus equipajes" del anexo H de la sexta Directiva, que comprende las operaciones que pueden disfrutar de tipos reducidos en el Impuesto sobre el Valor Añadido, debe entenderse comprendido el desplazamiento de los viajeros y la utilización de la red viaria para dichos desplazamientos.

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La sucesión de las normas expuesta permite constatar que el Gobierno pretende anticiparse a la necesaria reforma de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido, impuesta por la sentencia comunitaria, que supone la imposibilidad legal de ejecutar las medidas impositivas previstas en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, mediante la institucionalización de un sistema más flexible y estable, vinculado a sucesivos ejercicios, que promueve la revisión de los contratos de concesión de autopistas y el establecimiento de un mecanismo de compensación económica por la pérdida de ingresos que les suponga la reducción de tarifas.

Así se desprende de la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, en que se hace referencia expresa a los impuestos que deben soportar los usuarios que utilizan este tipo de vías:

El capítulo VI prevé la reducción de las tarifas abonadas por los usuarios de las autopistas de peaje. A lo largo de los últimos años se ha considerado como un objetivo de política económica la reducción del peaje de las autopistas. Los resultados que se pretende conseguir son, de un lado, la disminución de la carga económica de los ciudadanos por la utilización de infraestructuras y, de otro lado, el apoyo a la competitividad y a la creación de empleo mediante la rebaja del precio de los transportes de las mercancías.

Para conseguir estos objetivos, el presente Real Decreto-ley habilita un sistema de compensaciones que posibilita que aquellos usuarios que tienen que soportar impuestos por la utilización de este tipo de carreteras se beneficien de la reducción de los peajes.

.

Esta Sala no comparte el argumento nuclear expuesto en el escrito de demanda formulado por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, de que el Real Decreto-Ley 6/1999, de 10 de abril, no sustituya a las prescripciones contenidas en la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, que prevé el establecimiento de un sistema financiero compensatorio distinto tendente a lograr el objetivo de reducción de los peajes, que deroga los precedentes instrumentos articulados de reducción impositiva u otorgamiento de subvenciones, por lo que se puede afirmar de la nueva regulación que satisface los objetivos de política económica, referentes a la reducción del precio del peaje para el usuario, al tratar el Gobierno de dar una respuesta eficaz a una circunstancia sobrevenida derivada de que la aplicación del tipo reducido de IVA, que se logró mediante la reforma de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido, había sido declarada contradictoria con la normativa comunitaria.

La carga económica y financiera que la Generalidad de Cataluña debería soportar, se ve, efectivamente, compensada en base a la ejecución del Protocolo y los Convenios de colaboración suscritos entre la Administración General del Estado y la Administración de la Comunidad Autónoma, a tenor de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 8 del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, cuyo contenido hemos transcrito con anterioridad.

La aprobación por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña del Decreto 35/2001, de 24 de diciembre, de medidas en relación con el régimen de tarifas de las vías y autopistas de peaje de su titularidad, es exponente de la coherencia de esta sucesión normativa, al referirse en su exposición de motivos a la necesidad de aprobar bonificaciones temporales de las tarifas para tratar de subvenir al aumento del tipo de IVA aplicable a la utilización de estas vías, que muestra que han perdido vigencia, tanto con respecto a la legislación del Estado como a la de la Comunidad Autónoma, las medidas tendentes a ejecutar la reducción de los peajes reguladas originariamente en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre.

Y, en todo caso, debe subrayarse, que en la demanda formulada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, no se ha pretendido justificar, mediante la articulación de la petición del proceso a prueba, que concurra el presupuesto de hecho determinante de la aplicación del apartado b) de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, -que se haya producido desequilibrio financiero a las sociedades concesionarias de autopistas de peaje durante los ejercicios controvertidos, derivado de la reducción del peaje-, que fundamenta el otorgamiento de subvenciones, a abonar por ejercicio vencidos, que motivaría, en su caso, la incoación de los oportunos expedientes administrativos para su reconocimiento, al ser inviable, en atención a la estructura de este proceso contencioso-administrativo, deducir este pronunciamiento con carácter abstracto y generalizado, ni se ha desvirtuado la alegación formulada por el Abogado del Estado de que para la financiación de las medidas establecidas de reducción del precio de los peajes, se han venido dotando los Presupuestos Generales del Estado, a partir del año 2000, de las cantidades necesarias para su cumplimiento.

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la inactividad del Gobierno del Estado, respecto al cumplimiento de las obligaciones que dimanan de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

QUINTO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que debemos rechazar y rechazamos las causas de inadmisibilidad formuladas por el Abogado del Estado.

Segundo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la inactividad del Gobierno del Estado, respecto al cumplimiento de las obligaciones que dimanan de la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

Tercero

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.

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