STS, 11 de Mayo de 2004

D. Salvador, Arquitecto y funcionario de carrera de la Excma. Diputación Provincial de Granada, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de fecha 7 de septiembre de 2000 del Diputado Delegado del Area de Recursos Humanos, Contratación y Patrimonio de la Diputación de Granada por la cual se acordaba: "1º) Cesar en Comisión de Servicios a Dª Francisca, con D.N.I. NUM000, del puesto de Técnico de Unidad Funcional de Arquitectura Zona Sur, del Servicio de Infraestructuras y Equipamientos Locales, del Area de Obras y Servicios, vigente en la actual Relación de Puestos de Trabajo. 2º) Cubrir temporalmente por Dª Francisca, con D.N.I. NUM000, por movilidad funcional de carácter voluntario, el puesto de trabajo de Técnico de Unidad Funcional de Arquitectura Zona Sur, del Servicio de Infraestructuras y Equipamientos Locales, del Area de Obras y Servicios, vacante en la vigente Relación de Puestos de Trabajo, con efectos de 1 de octubre de 2000".

En fecha 7 de febrero de 2002 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número dos de Granada dicta sentencia por la que se resuelve en el fallo de la misma: "Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Salvador contra la Resolución de la Diputación Provincial de Granada de fecha 7 de septiembre de 2000, por carecer este Juzgado de jurisdicción. Se estima competente para conocer de la resolución impugnada el orden jurisdiccional social".

La sentencia anteriormente citada fue recurrida en apelación por el Sr. Salvador mediante escrito de 7 de marzo de 2002, recurso al que se opuso la Administración Territorial.

En fecha 8 de julio de 2002 se dictó por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, sentencia que resuelve el citado recurso de apelación y dispone: "Con estimación del recurso de apelación interpuesto y revocación de la declaración de inadmisibilidad de la sentencia de instancia, declara la nulidad de la resolución administrativa impugnada de 7 de septiembre de 2000, en cuanto determinó el nombramiento de Dª Francisca por movilidad funcional de Arquitectura Zona-Sur, del Servicio de Infraestructuras de la Diputación Provincial de Granada, sin costas".

La argumentación principal de la sentencia recurrida que fundamenta el fallo radica en que: "Realmente la resolución impugnada en cuanto designa o nombra a determinada persona para cubrir un concreto puesto de trabajo por movilidad funcional, tiene el carácter de un propio acto administrativo, en cuanto supuso de adscripción o provisión del mismo y, por tanto, de acceso a la función correspondiente, actuación sometida a las funciones de revisión de esta jurisdicción, en cuanto acto emanado de la Administración Pública del caso, en ejercicio de sus prerrogativas y funciones" (F.D. 3º).

El recurso interpuesto por la Diputación Provincial de Granada se funda en que la doctrina de la sentencia recurrida es errónea y gravemente dañosa al interés general, como exige el artículo 100.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio. Tanto D. Salvador como el Ministerio Fiscal, al formular alegaciones, se oponen a la prosperabilidad del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de mayo de 2004.

El recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.983 y 16 de octubre de 1.989).

Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal.

En el caso examinado, la parte recurrente en casación solicita que se dicte sentencia por la que estimando el presente recurso de casación en interés de ley declare que la sentencia recurrida infringe el ordenamiento jurídico, y fije la siguiente doctrina legal correcta: «1º) En los casos de adscripciones de personal laboral que presten servicio en una Administración Pública en puestos de trabajo clasificados en su Relación de Puestos de Trabajo como de personal laboral y que dichas adscripciones obedezcan, dentro de la potestad de dicha Administración como empleador y correlativo derecho del trabajador, a la movilidad funcional referida en el artículo 39 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, resultará competente para conocer de la revisión jurisdiccional de dichos actos la jurisdicción social; y 2º) Carece de legitimación activa para impugnar actos de la Administración ante la jurisdicción contencioso-administrativa aquella o aquellas personas que como consecuencia del recurso contencioso-administrativo presentado y la consiguiente sentencia que se pretende obtener con dicha interposición, no vayan a obtener ningún tipo de ventaja o ningún tipo de perjuicio. Debido a ello, un funcionario de carrera no está legitimado para recurrir el acto por el que una Administración Pública, en el ejercicio de su potestad de organización como empleador adscriba por movilidad funcional a sus trabajadores en régimen laboral a puestos clasificados para el personal laboral de dicha Administración».

El primero de los motivos se basa en la vulneración por parte de la sentencia recurrida del artículo 1.1, artículo 3.a), artículo 5.1 y artículo 69.a), todos ellos de la Ley 29/98 de 13 de julio, así como los artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 2/1995 de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

Entiende la parte recurrente que la doctrina sostenida en la resolución recurrida es gravemente dañosa para el interés general y errónea, ya que, por un lado, afecta a los intereses y derechos reconocidos al personal laboral de plantilla de la Corporación Provincial que asciende a 288 y que se ve afectado el interés público que preside todas las actuaciones de la parte recurrente como Administración pública que es, y por otro lado, existe una vulneración de normas de orden público, como son las normas relativas a la jurisdicción.

Sobre este motivo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, considera en el fundamento tercero de la sentencia recurrida que el nombramiento de un trabajador en régimen laboral a un puesto de trabajo concreto por movilidad funcional tiene el carácter de acto administrativo y no sólo produce la preocupante situación de considerar que todos los nombramientos de personal laboral quedan dentro del ámbito de su conocimiento, sino que además, viola las más elementales reglas de la competencia jurisdiccional, pues, por una parte, no estamos ante la revisión jurisdiccional de actos preparatorios del nombramiento del trabajador laboral, y por otra parte, tampoco estamos ante un acto que pueda considerarse separable dentro del "iter" de preparación de la formación de la voluntad del órgano administrativo.

La movilidad funcional es una competencia propia del empleador, según lo dispuesto en el artículo 39 del Estatuto de los Trabajadores, y el ejercicio de esta atribución compete, en cuanto a su conocimiento jurisdiccional, a la jurisdicción social, tal como establecen los artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, según subraya la jurisprudencia de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo que ha fijado, entre otros, los siguientes criterios que, en este punto, son contrarios al criterio no acertado de la sentencia recurrida:

1. En la STS, 4ª, de 16 de marzo de 1992, casación para unificación de doctrina nº 941/91 se ha señalado que el artículo 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 1, de la vigente Ley de Procedimiento Laboral atienden a la atribución de competencias en función de la naturaleza de la relación sometida a debate, al establecer que los tribunales del orden jurisdiccional social "conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho", sin embargo ello ha de cohonestarse con el mandato del artículo 3.a) de la precitada Ley Procesal, conforme al cual "no conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social de las pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de la Administración Pública sujetos al derecho administrativo en materia laboral". Ello explica la necesidad de una integración sistemática de dicha normativa, teniendo en cuenta también los preceptos relativos a la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuales son los artículos 1.1 de la Ley reguladora de dicha jurisdicción y 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

   El tema relevante de la pretensión, de indubitada naturaleza laboral en cuanto constituye expresión de los derechos del trabajador a la ocupación efectiva (artículo 4.2.a/ del Estatuto de los Trabajadores), a la movilidad funcional (artículos 4.2.h/ y 39 del mencionado texto legal) y a la promoción en el trabajo (artículos 4.2.b/ y 22 también del Estatuto), debe atribuirse su conocimiento al orden jurisdiccional social (artículo 2.a/ de la vigente Ley de Procedimiento Laboral).

   En el supuesto de autos la actuación del órgano administrativo no se enmarca en el ámbito de las decisiones relativas al acceso a la función pública, sino propiamente en el ámbito de unas relaciones laborales ya establecidas y vigentes, pues el concurso afectaba a quienes eran ya "contratados laborales fijos de trabajo continuo", de modo que cobra especial significación en este caso el marco empresarial propio de la relación que vinculaba a las partes, y en consecuencia el carácter también empresarial de la actuación de la Administración (sentencia de la Sala de lo Social de 4 de febrero de 1.992).

   Las razones expuestas son de suyo suficientes a fin de fundamentar la atribución de la competencia para conocer de la pretensión deducida al orden social de la Jurisdicción.

2. Esta es también la doctrina mantenida por la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, que expresamente afirma en los Autos de 28 de marzo de 1.990 y 8 de marzo de 1.991, que el criterio directivo para la delimitación de competencias "no reside en el carácter del órgano, ni tampoco en el carácter del acto, sino que resulta decisivo el área jurídica en que éste incide", criterio que sustancialmente ya había expresado con anterioridad el Auto de 16 de octubre de 1.986 de la misma Sala.

3. No estamos, por otra parte, ante una convocatoria de un órgano de la Administración pública para acceso desde el exterior a plazas laborales, cuya doctrina correcta fija la STS, 4ª, de 11 de marzo de 1993, partiendo de los criterios de la sentencia del Pleno de esa Sala de 21 de julio de 1992, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina, al señalar que este orden jurisdiccional no es competente para resolver las incidencias que surjan de una convocatoria de un órgano de la Administración Pública para acceso desde el exterior a plazas laborales de la entidad, razonando lo siguiente: "No es discutible que estamos ante una materia laboral, pues las plazas que se convocan tienen este carácter. Pero la materia sobre la que versa la actuación de la Administración no resulta decisiva a este respecto, ya que hay que atender al carácter del acto y la naturaleza de su regulación, El artículo 2 a) de la Ley de Procedimiento Laboral, al establecer la exclusión, se refiere a los actos de las Administraciones Públicas sujetos a Derecho Administrativo en materia laboral. La convocatoria para la provisión de plazas laborales de nuevo ingreso aparece como un acto de estas características. Mientras que en las convocatorias de promoción interna la Administración actúa claramente como empresario en el marco de una relación contractual establecida y aplicando normas de indiscutible carácter laboral respecto a una persona que ya tiene la condición de trabajador, no sucede lo mismo con las convocatorias de nuevo ingreso. Aquí, aunque la Administración convocante es la que luego ha de contratar, su actuación es previa al vínculo laboral y predomina en ella el carácter de poder público que está obligado a formular una oferta de empleo público en términos fijados por la Ley (art. 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto) y dirigida, en principio, a todos los ciudadanos, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. A diferencia del régimen laboral en el que el principio es la libertad de contratación del empresario, se está actuando aquí una potestad administrativa en orden a la selección del personal, que se regula también predominantemente por normas administrativas (arts. 18 y 19 de la Ley 30/1984, Real Decreto 2223/1984, de 10 de diciembre, que aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado y Real Decreto 995/1990, de 27 de julio, por el que aprueba la oferta de empleo público). La regulación por el Derecho Administrativo es prevalente en atención a la cualificada presencia de un interés general al que se conecta el ejercicio de una potestad administrativa, Se trata, por tanto, de actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo".

   La propia sentencia aquí impugnada en sus fundamentos de derecho tercero y cuarto basa el análisis jurídico que en ellos se contiene en el Convenio Colectivo unificado del Personal Laboral de la Diputación Provincial de Granada, por lo que el conocimiento y resolución sobre la interpretación y aplicación de preceptos de la rama social del Derecho como es el citado artículo 39 del Estatuto de los Trabajadores, del que el artículo 19 del Convenio Colectivo es su reflejo en la negociación colectiva operada entre los representantes de los trabajadores en régimen laboral y la Corporación Provincial, está reservado a la jurisdicción social.

El objeto del recurso interpuesto y la fijación de una doctrina reiterada por la Sala de lo Social de este Tribunal, propician la desestimación del primero de los motivos y como recuerda el Ministerio Fiscal al invocar las sentencias de 10 de diciembre de 1998, 15 de diciembre de 1999, 9 de febrero de 2000 y 7 de febrero de 2001, la pretensión formulada de manera genérica y abstracta contiene la afirmación de una doctrina ya reiterada por este Tribunal y no permite apreciar la estimación del recurso de casación en interés de ley, ya que la finalidad del recurso cumple una función nomofiláctica que no tiene como objetivo la resolución del conflicto ni la tutela de un derecho o interés legítimo, sino que persigue velar por la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, siendo así que la pretensión reitera una doctrina jurisprudencial ya consagrada por la Sala Cuarta de este Tribunal, concretada en el fundamento cuarto de esta resolución.

Los razonamientos precedentes conducen al rechazo de la fijación de la doctrina legal concretada, en el primer motivo, en el siguiente criterio: "En los casos de adscripciones de personal laboral que presten servicio en una Administración Pública en puestos de trabajo clasificados en su Relación de Puestos de Trabajo como de personal laboral, y que dichas adscripciones obedezcan, dentro de la potestad de dicha Administración como empleador y correlativo derecho del trabajador, a la movilidad funcional referida en el artículo 39 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, resultará competente para conocer de la revisión jurisdiccional de dichos actos la jurisdicción social".

En el motivo segundo entiende la parte recurrente que se vulnera el artículo 19.1.a) y artículo 69.b), ambos de la Ley 29/98 de 13 de julio.

La sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Granada de fecha 7 de febrero de 2002 estimó la causa de inadmisibilidad relativa a la falta de jurisdicción de orden contencioso-administrativo, lo que justificó no entrar a conocer del resto de materias planteadas por las partes, y en concreto, no entra a resolver sobre la falta de legitimación activa invocada.

La sentencia recurrida, a juicio de la parte recurrente, al no resolver sobre la falta de legitimación activa invocada por esta parte en el acto de la vista, causa grave daño y perjuicio al interés general siendo a la vez erróneo entrar a conocer sobre el acto impugnado, porque es criterio reiterado y constante del Tribunal Supremo que para que se estime la legitimación activa en el ámbito contencioso-administrativo ha de reportar la resolución de los órganos jurisdiccionales algún tipo de ventaja. En el presente caso, la movilidad funcional operada lo es de una trabajadora con titulación de Arquitecto en régimen laboral con contrato indefinido y fija en plantilla, y se hizo en un puesto de trabajo clasificado para el personal laboral por la vigente Relación de Puestos de Trabajo como lo es el puesto de Técnico de Unidad Funcional de Arquitectura Zona Sur.

El tema de la legitimación es casuístico (como ha subrayado esta Sala en STS, 3ª, 7ª de 19 de mayo de 1997; 6, 23 y 30 de junio de 1997; 9 y 22 de diciembre de 1997; 14 de junio de 1998; 8 de febrero y 15 de diciembre de 1999, entre otras), de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indeferenciada para todos los casos, pues la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga y será en cada caso, en función de lo pretendido, como puede darse una contestación adecuada a esta cuestión, pues en palabras del Tribunal Constitucional, el interés legítimo a que se refiere el artículo 24.1 de la CE equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión (SSTC núms. 6/82, 62/83, 257/88, 97/91).

Recientemente esta Sala, en sentencias de 24 de febrero y 4 de mayo de 2004 ha recordado que la legitimación es presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso- administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, en STS, 3ª, 7ª de 11 de febrero de 2003, al resolver el recurso nº 53/2000), así como en la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC 65/94), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (como subraya esta última jurisprudencia en SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4).

Para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (SSTC núms. 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001, entre otras).

En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

1. Por interés, que la normativa vigente califica bien de «legítimo, personal y directo», o bien, simplemente, de «directo» o de «legítimo, individual o colectivo», debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

2. Ese interés desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

3. Ese «interés legítimo», que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir de las notas de «personal y directo», pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio, 160/1985, de 28 noviembre, 24/1987, 257/1988, 93/1990, 32 y 97/1991 y 195/1992, y Autos 139/1985, 520/1987 y 356/1989) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

4. Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994, la legitimación "ad causam" conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997, se parte del concepto de legitimación "ad causam" tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

En consecuencia, se estima improcedente, por ser doctrina reiterada y por reconocerse un interés sinónimo de afectación en la cuestión planteada, en términos tan vagos y limitativos del ejercicio del derecho a toda acción procesal que resulta inviable el reconocimiento de la siguiente doctrina legal: "Carece de legitimación activa para impugnar actos de la Administración ante la jurisdicción contencioso-administrativa aquella o aquellas personas que como consecuencia del recurso contencioso-administrativo presentado y la consiguiente sentencia que se pretende obtener con dicha interposición, no vayan a obtener ningún tipo de ventaja o ningún tipo de perjuicio. Debido a ello, un funcionario de carrera no está legitimado para recurrir el acto por el que una Administración Pública, en el ejercicio de su potestad de organización como empleador adscriba por movilidad funcional a sus trabajadores en régimen laboral a puestos clasificados para el personal laboral de dicha Administración".

En suma, la fijación de doctrina jurisprudencial previa, en ambos motivos y la inexistencia de doctrina gravemente dañosa y errónea, excluyen la prosperabilidad del recurso.

No cabe afirmar que la sentencia recurrida establezca un daño grave, pues como reconoce la sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 1994, el daño grave requerido para la estimación de un recurso de casación en interés de ley, ha sido interpretado por la jurisprudencia en el sentido de que ha de apreciarse como existente si el supuesto litigioso no es un caso aislado, sino susceptible de eventuales reiteraciones en el tiempo con el riesgo de una reproducción de tesis jurisprudenciales erróneas y un quebranto para la Administración pública, circunstancia que no concurre en la cuestión examinada, siguiendo el criterio reiterado de este Tribunal en sentencias de 12 de diciembre de 1997, 20 de enero de 1998, 18 de septiembre de 2000 y 18 de septiembre de 2001.

Tampoco cabe afirmar que la doctrina sea errónea, puesto que en los términos que reconoce las sentencias de esta Sala de 20 de enero de 1998 y reitera la posterior sentencia de 18 de septiembre de 2001, no es suficiente con que la sentencia recurrida sea errónea, sino que además, ha de entenderse que el criterio que siente sea dañoso para el interés general, siendo así que no se acredita el porqué de la doctrina dañosa sentada por el Tribunal de instancia.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación en interés de ley y dada la estructura de este recurso, no procede hacer imposición de costas, como reiteradamente ha venido reconociendo esta Sección.