Competencias y legitimación ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRECO): especial consideración de los supuestos de nulidad contractual
| Autor | Manuel Pulido Quecedo |
| Cargo | Doctor en Derecho. Letrado del Parlamento de Navarra. Antiguo Letrado del Tribunal Constitucional |
| Páginas | 65-97 |
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Han transcurrido ya más de un año1desde que el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales entró en funcionamiento, una vez nombrados sus miembros de manera rápida y eficaz2.
Con su creación se venía a dar solución -como señalamos en nuestro libro El nuevo Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales3- a las cuitas del Reino de España con las instituciones comunitarias en esta materia.
Podría en tal sentido señalarse que la modificación de la legislación de Contratos públicos, en especial de las leyes 30 y 31/2007, es hija de la preocupación comunitaria por desterrar las adjudicaciones ilegales. Si la lucha contra las inmunidades del poder que teorizó el Prof. García de Enterría hace ya cincuenta años dejó de ser ya hace tiempo una cuestión preocupante -salvo, en nuestro tiempo, por algunos excesos judiciales-, no puede decirse lo mismo del control de las adjudicaciones ilegales que encuentra ahora su réplica en el ámbito de la legislación de contratos, en la lucha contra la adjudicación directa ilegal, causantes de tantos favores y dispendios, a los que la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre, trata de poner cerco sobre la base de la divisa de transparencia y no discriminación en la contratación pública.
La respuesta que ha dado el Legislador nacional a esta cuestión con la creación del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales enlaza con la preocupación del legislador comunitario de poner en manos de un órgano diverso del poder adjudicador, el control efectivo de las adjudicaciones ilegales, otorgándole poderes inusuales, que obligan a considerarlo como un órgano con cuerpo administrativo, pero alma cuasi judicial, del que se espera que actúe con imparcialidad e independencia y que sea un revulsivo para atajar las malas practicas de que adolece nuestra adjudicación en materia de contratación pública.
Nació el TACRECO con vocación de ser un órgano común al servicio de la Administración General del Estado y de otros órganos tal como expresa hoy el articulo 41.1 del Texto Refundido de la ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante, TRLCSP)4, sin perjuicio de que su carácter de órgano especializado que actúa con plena independencia funcional en el
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ejercicio de sus competencias, le permita conocer también de los recursos especiales que se susciten contra los actos de los órganos competentes del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Cuentas5. No así de las Cortes Generales que han hecho valer su autonomía ex art 72 CE para regular su propio Tribunal de Recursos Contractuales6y por consecuencia, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, alguna de los cuales han aprobado ya como Cataluña7y Murcia8y otros están en trámite de regulación, sus propios Tribunales administrativos contractuales para preservar su autonomía normativa y organizativa.
No gastaremos, por ello, en los estrictos limites de espacio fijados por el Coordinador de este número de la Revista, don Martín Bassols, tiempo alguno en destacar al modo habitual en trabajos de esta naturaleza, el alcance subjetivo del TACRECO pues está claramente definido9, como se señaló en el debate de la ley en las Cortes Generales por la diputada ponente Sra. Batet en el verano del 201010, estando abierto
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a futuras colaboraciones vía Convenio con otros órganos de las CC.AA y de las Corporaciones locales. Aspecto este que me parece importante destacar en los tiempos que vivimos donde no todo lo superfluo en materia de organización administrativa existente en nuestro Estado recae necesariamente bajo la responsabilidad de las Comunidades Autónomas.
El TACRECO por el número de supuestos que ha conocido y por el número de resoluciones que ha puesto -más de doscientas en el tiempo que lleva funcionandoestá llamado a descentralizarse, tal como recuerda de nuevo la disposición adicional trigésima del novísimo TRLCSP.
El TACRECO con su labor casuística al modo pretoriano de la Jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europea está llamado a convertirse en un órgano de referencia en materia de contratación pública, como lo demuestra ya el numero de resoluciones puestas. No hemos podido, sin embargo, examinar en este trabajo el alcance y significado de esta primera aproximación del TACRECO en su labor resolutiva ni tampoco por prematura, reparar en la labor de los Tribunales de Justicia en la convalidación o no de sus criterios, sobre las nuevas competencias que la legislación le encomienda.
Es importante que el TACRECO se configure a modo del TEAC en el ámbito de la AGE irradiando y proyectando sus resoluciones a los demás órganos que se creen, puesto que si el acierto no le acompaña en su función de control cuasijudicial o se inclina por la contemporización con lo vigente con arreglo a nuestras inercias y malas practicas administrativas, solo quedará la respuesta judicial sin intermediación administrativa, lo que exigirá una reforma de mayor alcance y significado de nuestra Jurisdicción Contencioso-Administrativa o la creación de Tribunal Judiciales "Ad hoc" en materia de Contratación.
La razón de ser de la Ley 34/201011-como recordó el Consejo de Estado al Dictaminar el Anteproyecto de Ley- se encuentra en la necesidad de adaptar la legislación
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interna de contratación, esto es, las leyes 30 y 31/2007, a la Directiva 2007/66CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre, por lo que se refiere a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recursos en materia de adjudicación de contratos públicos.
En particular, la Directiva que se traspone trata de articular un sistema de recur-sos rápidos y eficaces, cuya resolución se encomienda al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, para agilizar y reforzar las garantías de transparencia y no discriminación prevista en las llamadas Directivas de contratos12.
A lo que cabe agregar, el procedimiento de infracción abierto al Reino de España por la Comisión Europea sobre incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del articulo 2 apartado 1, letras a) y b) del Directiva 89/665/CEE, de 21 de diciembre de 1989, al no prever un plazo obligatorio para que la entidad adjudicadora notifique la decisión de adjudicación de un contrato a todos los licitadores y al no prever un plazo de espera obligatorio entre la adjudicación del contrato y su adjudicación.
Como se recoge, de manera pormenorizada en el Dictamen del Consejo de Estado, la Comisión Europea considera:
" A través de la Carta de emplazamiento 228 2190/2002 la Comisión Europea señala que la nueva Ley 30/2007 no cumple las exigencias derivadas del aludido fallo del Tribunal de Justicia [STJUE, de abril de 2008] e invita al Gobierno español a remitirle sus observaciones en un plazo de dos meses. En informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 25 de febrero de 2009, se da respuesta a las observaciones formuladas por la Comisión y se concluye que la Ley 30/2007 cumple las exigencias derivadas de la sentencia".
a) La supresión de la distinción entre adjudicación provisional y definitiva
El Consejo de Estado en su Dictamen de 29 de abril de 2010, informó sobre la nueva regulación proyectada en el...
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