Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía
| Autor | Francisca Villalba Pérez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Granada |
| Páginas | 143-159 |
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El Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP), y la Ley 31/2007, de 30 octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, energía, transportes y servicios postales, en la redacción dada por la Ley 34/2010, de 5 de agosto, incorporan a nuestro ordenamiento las modificaciones introducidas en las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE en virtud de la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre de 20071, en relación a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recursos en materia de adjudicación de los contratos públicos2.
El principal motivo de la reforma es reforzar los mecanismos y ampliar los supuestos de impugnación de los acuerdos adoptados por los poderes adjudicadores cuando los licitadores entiendan que han podido vulnerar sus derechos o intereses legítimos. La finalidad de la Directiva 2007/66/CE es garantizar que las personas o empresas candidatas y licitadoras en los procedimientos de contratación pública puedan impugnar las infracciones legales que se produzcan en la tramitación de los procedimientos de adjudicación, con el objeto de conseguir una resolución eficaz.
Tras la aprobación de la Directiva 2007/66/CE la competencia para resolver dichas impugnaciones contractuales recae en un órgano independiente del órgano de contratación para garantizar la objetividad e imparcialidad.
La Ley 34/2005, de 5 de agosto, crea en el ámbito estatal el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales como órgano independiente de la Administración General del Estado para conocer el recurso especial en materia de contratación y las cuestiones de nulidad frente a contratos sujetos a regulación armonizada, sin embargo, nada concretaba dicha Ley para el ámbito autonómico. Ha sido el TRLCSP el que ha cubierto el vacío legal y el que ha establecido un régimen supletorio y transitorio.
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El artículo 41 del TRLCSP, precepto que regula, junto a otros3, el mencionado recurso especial, determina que en el ámbito de las Comunidades Autónomas la competencia corresponderá a un órgano de naturaleza administrativa y carácter independiente:
"En el ámbito de las Comunidades Autónomas, así como en el de los órganos competentes de sus Asambleas Legislativas y de las instituciones autonómicas análogas el Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo la competencia para resolver los recursos será establecida por sus normas respectivas, debiendo crear un órgano independiente cuyo titular, o en el caso de que fuera colegiado al menos su Presidente, ostente cualificaciones jurídicas y profesionales que garanticen un adecuado conocimiento de las materias de que deba conocer"4.
Añadiendo la disposición transitoria séptima del TRLCSP un régimen supletorio para aquellas Comunidades Autónomas que no hayan creado dicho órgano:
"En tanto una Comunidad Autónoma no regule ante quién debe incoarse la cuestión de nulidad prevista en los artículos 37 a 39 de esta Ley, o interponerse el recurso contra los actos indicados en el artículo 40.1 y 2, y qué efectos derivarán de su interposición, serán de aplicación las siguientes normas:
Serán recurribles los actos mencionados en el artículo 40.2 cuando se refieran a alguno de los contratos que se enumeran en el apartado 1º del mismo artículo. La competencia para la resolución de los recursos continuará encomendada a los mismos órganos que la tuvieran atribuida con anterioridad5. Los recursos se tramitarán de conformidad con lo establecido en los artículos 42 a 48 de esta Ley.
Las resoluciones dictadas en estos procedimientos serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo. Cuando las resoluciones no sean totalmente estimatorias o cuando siéndolo hubiesen comparecido en el procedimiento otros interesados distintos del recurrente, no serán ejecutivas hasta que sean firmes o, si hubiesen sido recurridas, hasta tanto el órgano jurisdiccional competente no decida acerca de la suspensión de las mismas"6.
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El régimen supletorio, articulado por el legislador estatal, a todas luces resulta contrario a las directivas europeas sobre contratación pública (Directivas 89/665/CEE y 2007/66/CE) al no atribuir el conocimiento de los recursos a un órgano independiente de la entidad contratante. Motivo por el cual los Servicios de la Comisión Europea, Dirección del Mercado Interior, han planteado ante la Administración española la necesidad de realizar una interpretación uniforme en toda la Unión Europea y coherente con las Directivas en materia de contratación y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa ha realizado la requerida interpretación mediante la Resolución de 28 de marzo de 2012, que establece:
"En los casos en los que no exista un órgano independiente en las Comunidades Autónomas o no exista un convenio que atribuya un conocimiento del recurso especial al Tribunal Administrativo central de recursos contractuales, la interposición del recurso contra actos de adjudicación comporta la suspensión automática de la adjudicación, cuando este sea el acto recurrido.
Una vez resuelto el recurso, la resolución del mismo no será ejecutiva hasta que no sea firme por el transcurso del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso administrativo, o bien, en el caso de interposición de dicho recurso, hasta que el órgano de la jurisdicción decida sobre la suspensión solicitada.
Suspendida la eficacia del acto de adjudicación y hasta tanto no se levante, no podrán ejecutarse los actos subsiguientes a la adjudicación, incluida la formalización del contrato. El artículo 156 del TRLCSP establece unos plazos para la formalización teniendo en cuenta la posibilidad de la suspensión del contrato, de forma que si la adjudicación resulta suspendida, no es posible requerir al adjudicatario para la formalización del contrato".
Además de contrario a la normativa comunitaria, el régimen supletorio establecido por la legislación básica estatal para las Comunidades Autónomas, es poco ágil y eficaz, teniendo en cuenta que las resoluciones del órgano de contratación pueden quedar suspendidas hasta que decida la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a la interpretación de la citada Resolución de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa7. Extraña por ello que el legislador estatal no haya fomentado e incentivado el estricto cumplimiento de la normativa comunitaria en un momento en
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el que la seguridad jurídica es imprescindible para la credibilidad de nuestro país y para la buena marcha de la economía.
El artículo 47.1.1.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), atribuye a la Comunidad Autónoma la potestad autoorganizativa, reconociendo su competencia exclusiva sobre la estructura y regulación de los órganos administrativos y la competencia compartida con el Estado sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 47.2.3ª EAA).
La Junta de Andalucía atendiendo al citado mandato estatutario y al requerimiento establecido en el artículo 41.3 del TRLCSP crea el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (TARCJA), a través del Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, como un órgano de carácter especializado con plena independencia funcional. Cuya misión fundamental es garantizar que las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores puedan ser recurridas y resueltas de manera eficaz y lo más rápidamente posible, antes de que el contrato se haya celebrado y formalizado.
Posteriormente, mediante Orden de 14 de diciembre de 2011, se acordó que el inicio del funcionamiento del TARCJA sería el día de la publicación de dicha orden en el BOJA (21 de diciembre de 2011).
El TARCJA será la instancia administrativa competente en la Comunidad Autónoma de Andalucía para resolver los recursos especiales en materia de contratación, las cues-tiones especiales de nulidad a que se refiere el artículo 37 del TRLCSP, y las reclamaciones establecidas en la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. Sus objetivos fundamentales son, además de dar cumplimiento a la normativa comunitaria, mejorar la eficacia de los procedimientos de recursos en la adjudicación de contratos del sector público andaluz, facilitando su interposición por los candidatos y licitadores, y garantizando la transparencia, imparcialidad y eficacia en la adopción de sus resoluciones. Para el logro de estos objetivos sus resoluciones se ajustarán a los breves plazos que fija la ley, para dar satisfacción a las pretensiones de los recurrentes, sin menoscabo de las garantías que el procedimiento fija respecto a los interesados en el mismo, y de la calidad y motivación de sus resoluciones. Otra de las piezas clave que fija el Decreto 332/2012 es la utilización de medios electrónicos e informáticos en la tramitación de las actuaciones ante el Tribunal, cuya progresiva implantación es una de sus prioridades.
El Decreto 332/2011, admite la posibilidad de que las entidades locales puedan crear sus propios órganos especializados e independientes, sin perjuicio de la competencia de asistencia material a los municipios que corresponden a las provincias. Per-
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mitiendo que las entidades locales de Andalucía y los poderes adjudicadores vinculados a las mismas puedan atribuir al...
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