La creación de un departamento administrativo en la comunidad autónoma de las illes balears

AutorFelio José Bauzá Martorell
Páginas117-142

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Ver nota 1

ABREVIATURAS:

Art.: artículo.

BOCAIB: Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

BOE: Boletín Oficial del Estado.

BOIB: Butlletí Oficial de les Illes Balears.

CAIB: Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

EAIB: Estatuto de autonomía de las Illes Balears, aprobado por Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, según redacción operada por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.

Ext.: Extraordinario.

LOTC: Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

LRJCAIB: Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la CAIB.

LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reformada por Ley 4/1999.

Núm.: Número.

RPT: Relación de puestos de trabajo.

UGE: Unidad de gestión económica.

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La organización administrativa es una materia harto consolidada en los manuales de Derecho administrativo. A estas alturas hablar de la potestad organizatoria no permitiría elaborar una aportación ni siquiera tímida a los estudios publicados en torno a la LRJAE de 1957, a la Constitución vigente de 1978 en el contexto de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas -nos referimos lógicamente al manido art. 149.1.18- o más recientemente a la LOFAGE.

No obstante lo anterior, bien es cierto que la novación de la organización administrativa al inicio de una legislatura, o incluso la creación de un departamento a lo largo de la misma, se traduce invariablemente en un entramado de normas y actos de índole administrativa, presupuestaria, de función pública... que las más de las veces pasan desapercibidos en los manuales al uso.

En este sentido el presente estudio tiene por objeto abordar desde un punto de vista estrictamente práctico, el iter administrativo en que consiste la creación de una consejería, concretamente en la CAIB, desde el decreto de constitución de la misma, hasta su andadura en el entramado institucional (registro de entrada y salida de documentos, convocatoria de subvenciones...).

I Creación formal
1. Principio de autoorganización

El poder organizatorio -al decir del profesor VILLAR PALASÍ1- hunde sus raíces en el principio de autonomía. En efecto, la autonomía político-legislativa que vertebra el actual Estado de las Autonomías Hace posible que -a imagen y semejanza de la división de poderes en el Estado- la organización institucional autonómica discurra entre el legislativo y el ejecutivo, siendo este último dirigido por el gobierno, que a su vez resulta auxiliado por el aparato instrumental que es la Administración.

En este sentido, si el principio de autonomía explica la existencia de una asamblea legislativa de la que nace -de acuerdo con el principio de legitimación democrática indirecta- un gobierno (elemento político) en calidad de órgano superior a la Administración (elemento administrativo), siendo el consejero la bisagra que enlaza uno y otro: el consejero es miembro del órgano político y, a su vez, cabeza departamental del principal y superior órgano en que se estructura la administración autonómica: las consejerías.

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En definitiva, el principio de autoorganización se regula al más alto nivel y se integra en el bloque de la constitucionalidad (art. 28 LOTC) toda vez el art. 79 EAIB, relativo a la administración propia, atribuye a la CAIB la creación y la organización de una administración propia, en el marco de los principios generales y de las normas básicas de la legislación del Estado y del Estatuto, que a su vez trae causa del art. 30.1 del mismo texto legal, que atribuye a la CAIB la competencia exclusiva sobre la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones propias.

A) Régimen jurídico

Más allá de las previsiones constitucionales y estatutarias, la creación de un departamento administrativo se rige por la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen jurídico de la Administración de la CAIB2, así como por la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de la CAIB3.

En materia presupuestaria habrá que traer a colación el Decreto legislativo 1/2005, de 24 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas de la CAIB4. Asimismo y por lo que a función pública respecta, resulta obligado atender a la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la CAIB5y -supletoriamente- la Ley de Cortes Generales 7/2007, de 12 de abril. Del Estatuto Básico del Empleado Público6.

Por último, la confección de unas bases reguladoras de las subvenciones se fundamenta en el Decreto legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley de Subvenciones7.

B) Naturaleza jurídica

A nadie escapa que la creación de una consejería en el seno del gobierno de una comunidad autónoma consiste en la creación de un órgano administrativo.

En efecto y en directa relación con la teoría de la personalidad jurídica, resulta obligado traer a colación la tradicional distinción entre entidad, órgano y

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unidad administrativa. En este sentido, si la Comunidad autónoma -como persona jurídica que es y, en consecuencia, titular de derechos y obligaciones- reviste la cualidad de entidad y por ello goza -a tenor del art. 2 de la Ley 3/2003- de personalidad jurídica, por el contrario una consejería participa de la naturaleza de órgano administrativo.

Cuando el art. 6 de la Ley 3/2003 atribuye al órgano administrativo la posibilidad de surtir efectos frente a terceros o la necesidad de actuar en el tráfico jurídico imperio legis, enumera dos características que se proyectan en toda su extensión sobre la consejería, estructura superior de la organización administrativa de la Comunidad autónoma, que comprende otros órganos jerárquicamente dependientes y que a su vez estos últimos integran unidades administrativas.

En este sentido la Ley de Régimen Jurídico en su art. 5 entiende que la Administración de la Comunidad autónoma está constitutita por órganos jerárquicamente ordenados y que -bajo la dirección superior del presidente y del Gobierno- la Administración de la CAIB se estructura en órganos superiores y órganos directivos. En su apartado tercero este precepto atribuye a los consejeros la cualidad de órganos superiores8.

No vamos a traer a colación en este punto la clásica teoría del órgano ni las reglas de imputación o representación que han discutido autores de la talla de JELLINEK o GIERKE en la doctrina iuspublicista alemana. Baste señalar que la naturaleza jurídica del órgano confiere a la consejería la cualidad de brazo ejecutor de la entidad Comunidad autónoma en el sentido de que esta última actúa a través de la consejería competente por razón de la materia, ya sea vertical u horizontal.

2. Competencia subjetiva

Desde el punto de vista subjetivo, la creación y extinción de consejerías es una competencia de dirección que el art. 11.c de la Ley 4/2001 atribuye al presidente de la Comunidad autónoma.

No puede ser de otra forma toda vez, en un sentido cronológico, la creación de una consejería al inicio de una legislatura se materializa en el momento inmediatamente posterior en que el presidente resulta investido y toma posesión.

En efecto, en este instante en el cuadro institucional coincide una asamblea legislativa recientemente constituida como consecuencia de un proceso

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electoral, que acaba de otorgarla confianza a uno de sus miembros para que asuma la presidencia de la Comunidad y forme gobierno. En ese momento y durante unas horas no existe gobierno, ni siquiera gobierno en funciones. El gobierno saliente ha cesado automáticamente con el cese del presidente saliente, hecho que se verifica con la toma de posesión del presidente entrante.

Por consiguiente el presidente se encuentra solo en el ejecutivo y sólo él puede crear los departamentos en que se estructure y organice el gobierno que va a formar.

El otro escenario -la creación de la consejería a lo largo de la legislatura y, como tal, existiendo gobierno- no altera para nada esta competencia subjetiva, ya sea por razones de derecho positivo, o bien porque la función de dirección y de organización del ejecutivo está residenciada en el presidente.

3. Contenido objetivo de la competencia
A) Denominación y...

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