STS, 17 de Julio de 2006

PonentePABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
ECLIES:TS:2006:4447
Número de Recurso3972/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución17 de Julio de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

JUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADOEDUARDO CALVO ROJAS

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de dos mil seis.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3972/2000 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado, y por la CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), representada por el Procurador don Jesús Guerrero Laverat, contra la Sentencia dictada el 16 de marzo de 2000 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recaída en el recurso nº 677/1998 , sobre Relación de Puestos de Trabajo.

Ha comparecido, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Estimar parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), confirmando la Resolución de la CECIR de fecha 10 de Abril de 1.997, en cuanto se refiere a la libre designación, y revocándola respecto de la clave "EX-11", que se anula y se deja sin efecto en este caso.

Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha Sentencia prepararon recursos de casación el Abogado del Estado, en representación de la Administración, y el Procurador don Jesús Guerrero Laverat, en representación de la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF), que la Sala de la Audiencia Nacional tuvo por preparados, elevando las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

TERCERO

Por escrito presentado el 19 de septiembre de 2000, el Abogado del Estado interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) se dicte sentencia por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la inadmisibilidad del recurso de instancia o, en su defecto, la desestimación del mismo y la conformidad a Derecho de la Resolución administrativa impugnada, según los motivos invocados en este escrito".

Por su parte, el Procurador Sr. Guerrero Laverat, en representación de la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF), presentó escrito, el 24 de junio de 2000, en el que solicitó que "(...) previos los trámites legales que correspondan, dicte Sentencia por la que se estime el recurso, casando y anulando la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 16 de marzo de 2000 , declarando la nulidad de la Resolución de la CECIR, de 10 de abril de 1997, aprobatoria de la RPT del Ministerio de Asuntos Exteriores, en cuanto a la adopción del sistema excepcional de libre designación para los puestos de trabajo cuestionados. Con imposición de costas a la Administración demandada". Por Otrosí Digo interesó que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 87 de la LJ , se celebre Vista Pública.

CUARTO

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 11 de marzo de 2002, se dio traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición. Trámite evacuado por escrito, presentado el 6 de mayo de 2002, en el que solicitó a la Sala que "dicte Sentencia declarando no haber lugar a este recurso".

QUINTO

Mediante providencia de 18 de mayo de 2006 se señaló para votación y fallo el día 12 de julio de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional estimó en parte el recurso que la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) interpuso contra la resolución de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR) de 10 de abril de 1997 por la que se aprueba la nueva Relación de Puestos de Trabajo del personal funcionario del Ministerio de Asuntos Exteriores. Resolución que otra de 31 de octubre de 1997 de la misma CECIR ordenó publicar en el Boletín Oficial del Estado.

La Sentencia ahora recurrida, tanto por el Abogado del Estado como por CSI-CSIF, rechazó las causas de inadmisión opuestas en la contestación a la demanda. Así, por un lado, descartó que no se hubiera agotado la vía administrativa. Para ello se apoyó en el informe de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CIR) que obra en las actuaciones y en la disposición adicional segunda del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , de adecuación de las normas reguladoras de los Procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Afirma la Sentencia que no es preceptivo el recurso ordinario ante la CIR contra los acuerdos de la CECIR. Y, en cuanto a la excepción de acto consentido, manifestó que, siendo una nueva Relación de Puestos de Trabajo la aprobada, no cabía acogerla.

En cuanto al fondo, desestimó el recurso en lo relativo a la previsión del sistema de libre designación como forma de provisión de los puestos de trabajo de Canciller, Vicecanciller, Jefe del Negociado de Visados y Operador de Comunicaciones en Embajadas y Consulados. Aunque no descartaba la posibilidad de que procediera anularla en algún caso concreto, dijo que, con carácter general, no era causa de anulabilidad. Sí lo era, en cambio, la inclusión de la clave EX-11 en virtud de la cual quedaban excluidos, es decir, no podían ocupar esos puestos de trabajo los funcionarios de los cuerpos o escalas pertenecientes a los sectores de la Docencia, Investigación, Sanidad, Servicios Postales y Telegráficos, Instituciones Penitenciarias y Transporte Aéreo y Meteorología. La Sentencia, que transcribe parte de los fundamentos de Derecho de la del Tribunal Constitucional 48/1998, de 2 de marzo, dice sobre la cuestión: "En atención a los precedentes doctrinales expuestos esta Sala trasladando sus fundamentos al presente caso considera que procede realizar un pronunciamiento parcialmente estimatorio de la pretensión rectora de autos en los términos que figuran en la parte dispositiva de esta Sentencia".

SEGUNDO

Son dos los recursos de casación interpuestos contra esta Sentencia: el del Abogado del Estado y el de CSI-CSIF. Veamos por separado su contenido.

El representante de la Administración esgrime los siguientes motivos para justificar su pretensión de que anulemos la Sentencia:

  1. Infracción de la disposición adicional segunda 2 del Real Decreto 1777/1994 [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ]. En contra de lo manifestado por la Sentencia, ese precepto y el Informe de la CECIR --no de la CIR-- obrante en autos, ponen de relieve que la resolución impugnada no agotaba la vía administrativa, siendo, por tanto, aplicable, la excepción procesal del artículo 82 c) en relación con el 37, ambos de la Ley de 1956. 2º Falta de motivación en lo relativo a la anulación de la clave EX-11, ya que la Sentencia se limita a transcribir parte de la del Tribunal Constitucional sin efectuar otro aditamento que el antes reproducido, insuficiente para conocer cuál de las dos razones consideradas por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 48/1998 (falta de cobertura normativa o discriminación) es la que lleva al fallo parcialmente estimatorio, con lo que se vulneran los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil [artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción ].

  2. Incongruencia omisiva ya que la Sentencia no da respuesta a las alegaciones de la contestación a la demanda sobre la clave EX-11. Se infringen así los artículos 24 de la Constitución y 43.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 así como la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en las Sentencias que cita [artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción ].

  3. Infracción del artículo 23.2 de la Constitución [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ]. Justifica el Abogado del Estado este motivo efectuando una extensa exposición sobre el alcance de la Sentencia del Tribunal Constitucional 48/1998 y sobre la conformidad a Derecho de la inclusión de la clave EX-11 en la Relación de Puestos de Trabajo impugnada.

TERCERO

CSI-CSIF, por su parte, formula cuatro motivos por los que la Sentencia de la Audiencia Nacional debe, a su entender, ser anulada. Son los que, a continuación, resumimos.

  1. Incongruencia omisiva de la Sentencia con infracción de los artículos 359 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por no examinar la argumentación de la demanda sobre las razones por las que debía declararse la nulidad de la resolución recurrida [artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción ].

  2. Infracción de los artículos 9.3 de la Constitución y 54.1 a), c) y f) y 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ], ya que la Administración, sobre la que pesaba esa carga, no ha justificado por qué es preciso utilizar el procedimiento de libre designación para la provisión de los puestos de trabajo sobre los que se discute.

  3. Infracción de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución en relación con el artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , y con los artículos 36.1 y 51.2 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ], pues siendo el concurso el sistema normal de provisión de puestos de trabajo, debe justificarse la pertinencia de otro distinto y, en este caso, la Administración tenía que justificar que los puestos afectados exigen ser ocupados por funcionarios de estricta confianza. Por el contrario, entiende CSI-CSIF, los discutidos en este proceso son puestos de mera gestión administrativa, contable y de personal y de mantenimiento de equipos y sistemas informáticos y de su funcionamiento.

  4. Infracción de la jurisprudencia que interpreta el sistema de libre designación y que concreta en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1987, de 16 de febrero , y en varias Sentencias de esta Sala que cita [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ].

CUARTO

El Abogado del Estado ha presentado escrito de oposición al recurso de casación de CSI-CSIF. En sustancia, rechaza que la Sentencia incurra en incongruencia omisiva, pues el cuarto de sus fundamentos lo excluye. Además, sostiene que está justificada la utilización del procedimiento de libre designación para la provisión de puestos de trabajo en el exterior de España, aunque no estén reservados a la Carrera Diplomática, para lo que, por lo demás, los artículos 1.2 y 20.1 b) de la Ley 30/1984 ofrecen autorización. Asimismo, dice que está plenamente justificada esa forma de provisión por la singularidad del servicio exterior que requiere el conocimiento de idiomas, movilidad en los destinos y una máxima relación de confianza con el titular de los puestos de trabajo, dada la lejanía, autonomía y responsabilidad de la función pública que esos puestos comportan. Argumentos todos estos que deben llevar a desestimar los otros motivos de casación sostenidos por CSI-CSIF.

QUINTO

Considera la Sala que ha de acoger el primero de los motivos aducidos por el Abogado del Estado y, en consecuencia, anular la Sentencia. Según decíamos, la Sala de la Audiencia Nacional rechazó la causa de inadmisión consistente en la falta de agotamiento de la vía administrativa opuesta en la contestación a la demanda en virtud de dos razones. La primera consistía en que un informe de la CIR, de 20 de octubre de 1998, aportado al proceso, decía que no era preceptivo el recurso ordinario ante ella contra los acuerdos de la CECIR. La segunda consistía en lo preceptuado por la disposición adicional segunda 2 del Real Decreto 1777/1994 . Es menester, por un lado, comprobar que dicen uno y otra.

Lo que obra en las actuaciones procesales no es un informe de la CIR, sino de la CECIR de 20 de octubre de 1998 y en él, respecto de lo que ahora interesa, se dice, justamente, lo contrario de lo que afirma la Sentencia: los acuerdos de la CECIR no ponen fin a la vía administrativa, siendo susceptibles de recurso ante la CIR. Por su parte, el precepto indicado dice:

"Disposición Adicional Segunda. Acuerdos de la Comisión Interministerial de Retribuciones y de su Comisión Ejecutiva.

  1. Los acuerdos de la Comisión Interministerial de Retribuciones pondrán fin a la vía administrativa.

  2. Los acuerdos de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones serán susceptibles de recurso ordinario ante esta última, de acuerdo con lo previsto en los artículos 114 al 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

En consecuencia, no hay duda de que la resolución impugnada, dictada por la CECIR, no agotaba la vía administrativa. Por eso, la Sala de instancia debió acoger la excepción opuesta por el Abogado del Estado. Al no hacerlo, argumentando además, a partir de una interpretación claramente equivocada de la disposición adicional segunda del Real Decreto 1777/1994 y del mismo informe de la CECIR aportado al proceso, infringió los preceptos invocados en el primer motivo del recurso de casación del Abogado del Estado. Se impone, pues, la anulación de la Sentencia y, entrando ya a resolver el recurso contencioso-administrativo de CSI-CSIF, también se hace inevitable su inadmisión.

Y cuanto se acaba de decir hace forzosa la desestimación del recurso de casación de CSI-CSIF.

SEXTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y en cuanto al recurso de la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF), procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 900 ¤. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dificultad que comporta.

Respecto del recurso del Abogado del Estado y conforme al mismo artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

  1. Que no ha lugar al recurso de casación nº 3972/2000 interpuesto por la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) contra la Sentencia dictada el 16 de marzo de 2000 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 677/1998 .

  2. Que ha lugar al recurso de casación nº 3972/2000, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 16 de marzo de 2000, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , que anulamos.

  3. Que inadmitimos el recurso contencioso-administrativo 677/1998 interpuesto por la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) contra la resolución de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones de 10 de abril de 1997 que aprobó la nueva Relación de Puestos de Trabajo del Ministerio de Asuntos Exteriores.

  4. Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación del Abogado del Estado.

  5. Que imponemos a la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) las costas de su recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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