La modernización de los recursos contra las calificaciones de los Registradores de la Propiedad, entre la tradición, la administrativización y la fragmentación
| Autor | Fernando López Ramón |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 725-763 |
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Trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación «Derecho constitucional a una vivienda digna y políticas públicas» del Ministerio de Educación y Ciencia para el período 2006-2009 (SEJ 2006/14184/JURI).
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A José Luis Batalla, Registrador de la Propiedad, en homenaje a su trayectoria humana y profesional, y en testimonio de amistad.
Constituye el objeto de este trabajo ayudar a la comprensión del régimen vigente de recursos contra las calificaciones de los Registradores de la Propiedad, mediante la identificación y crítica de las diversas tendencias que han confluido a lo largo del tiempo en el diseño de dicho régimen jurídico. Aun cuando aparentemente la materia pueda aparecer rodeada de cierta aridez, apropiada para ser atendida exclusivamente por algunos especialistas de Derecho Hipotecario, cabe asegurar que el carácter y el alcance de las cuestiones planteadas resultan de interés jurídico general.
La primera gran tendencia que configura el sistema de recursos contra las calificaciones registrales es la que deriva del peso de la regulación tradicional. Peso que proviene, no sólo de la inercia que proporciona un régimen centenario, sino, especialmente, del sólido soporte que le presta la doctrina hipotecaria, aun a pesar de que ya parece generalizado en la misma el criterio que pone de manifiesto las insuficiencias de ese régimen tradicional. En todo caso, hasta tal punto llega la influencia del mismo que, aun después de la reforma legal de 2001, donde se ha establecido claramente una vía de recurso judicial directo contra las calificaciones registrales, persisten dudas fundadas sobre si no hubiera sido preferible haber mantenido el sistema tradicional del recurso gubernativo centralizado en vía administrativa, acompañándolo de una sencilla reforma de las acciones civiles relativas a la validez o nulidadPage 727 de los títulos, consistente en ampliar la legitimación pasiva en éstas, a fin de comprender a la Administración del Estado en la que se encuadra el Registro de la Propiedad.
El segundo elemento que confluye en esta materia se refiere a la postura que ha pretendido asumir plenamente el carácter administrativo del Registro de la Propiedad. Entre las manifestaciones de ese planteamiento general, cobran particular significado la referida a la aplicación del procedimiento administrativo común a las calificaciones registrales y la que defiende la dualidad de vías jurisdiccionales de recurso, civil y contencioso-administrativa. Aquí estudiaremos únicamente la segunda de esas cuestiones, dada su trascendental importancia para el diseño del sistema de recursos contra las calificaciones registrales, siendo éste el objeto de nuestro estudio. Veremos, así, que, tanto en la jurisprudencia civil como en la contencioso-administrativa, se ha asumido la necesidad de complementar las vías tradicionales de recurso, planteándose interesantes debates sobre el deslinde entre ambas jurisdicciones, hasta llegar a la importante distinción doctrinal entre el acto registrado y el acto registral, cuya aceptación por el legislador hubiera llevado al establecimiento de un régimen de dualidad jurisdiccional muy diferente del hoy en vigor. Probablemente han sido inconvenientes prácticos, más que indeclinables fundamentos dogmáticos, los que han conducido las riendas de la reforma.
La tercera rueda de nuestro carruaje viene conformada por la asunción a nivel normativo de las limitaciones del sistema tradicional de recurso gubernativo contra las calificaciones registrales y la puesta en marcha de diferentes fórmulas para tratar de superar tales limitaciones. El primer intento en tal sentido se llevó a cabo mediante la reforma del Reglamento Hipotecario de 1998, que limitaba la modernización del sistema a un cierto maquillaje del mismo, lo que determinó su anulación por parte del Tribunal Supremo, cuyos planteamientos no pudieron menos que afectar a las líneas esenciales de la reforma sucesiva. Ésta se canalizó a través de la discutible vía de las leyes de medidas, llegando a hacer falta nada menos que cuatro sucesivas intervenciones legislativas entre 2001 y 2005 hasta lo que parece el diseño definitivo del sistema. La atribución de competencia ha terminado beneficiando a la Jurisdicción Civil, que parece asegurar, así, la unidad de doctrina, pese a la severidad de alguna crítica manifestada contra la reforma.
Un cuarto conjunto de problemas se ha generado desde el ámbito autonómico de manera casi paralela al planteamiento de las anteriores cuestiones. En un primer momento, los Estatutos de Autonomía de las seis Comunidades Autónomas con Derecho Civil propio se limitaron a incluir unas extrañas cláusulas que pretendían garantizar la finalización de los recursos contra las calificaciones registrales dentro de los correspondientes ámbitos territoriales autonómicos. La asunción, al menos en parte, de esas mismas pautas por el Estado en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 sirvió posiblementePage 728 para enmascarar el problema competencial derivado de aquellas cláusulas estatutarias. Sin embargo, recientemente, la cuestión se ha suscitado con nitidez, dado que en los nuevos Estatutos de Autonomía de Cataluña (2006) y de Aragón (2007) se ha asumido ya directamente la competencia sobre el régimen de recursos contra las calificaciones registrales, en el primer caso cuando afecten a cualquier contenido del Derecho catalán y en el segundo exclusivamente al Derecho Foral. De esta manera, se está poniendo la primera piedra para iniciar un proceso de fragmentación de una institución indudablemente estatal, como es el Registro de la Propiedad, situación que parece preciso denunciar.
En este primer epígrafe nos ocuparemos del régimen tradicional del recurso gubernativo contra las calificaciones de los Registradores de la Propiedad, exponiendo las pautas históricas de construcción del sistema (A), la explicación del mismo con apoyo en los nebulosos efectos derivados de la consideración de la actividad registral como jurisdicción voluntaria (B) y la generación en el período postconstitucional de un cierto consenso doctrinal en torno a las lagunas del sistema y a la necesidad de una nueva regulación, aunque no ha faltado alguna propuesta tendente a mantener lo que se consideran las verdaderas esencias del régimen tradicional (C).
Al ponerse en marcha el moderno sistema del Registro de la Propiedad con la Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1861, no se tuvo demasiado interés en establecer claramente las fórmulas de control de las calificaciones registrales relativas a los documentos presentados a inscripción. Como vamos a ver, parece que el afectado podía iniciar acciones judiciales ordinarias contra las calificaciones negativas, aunque también da la impresión de que se ofrecían ciertas posibilidades de control de dichas calificaciones en aplicación de las facultades de inspección atribuidas a los regentes de las Audiencias.
La vía judicial se preveía en la regulación de las inscripciones y cancelaciones registrales, al establecerse que si los otorgantes de las escrituras no subsanaban las faltas advertidas por el registrador, éste «les devolverá las mismas escrituras para que recurran, si quieren, a los tribunales» (art. 19, al que se remitía el art. 100 en materia de cancelaciones). Tratándose de cancelaciones ordenadas por un juez, se admitía que el registrador que dudare dePage 729 la competencia del juez diera cuenta al regente de la Audiencia, «el cual decidirá lo que estime procedente», aunque su decisión era susceptible de recurso ante la Audiencia, «la cual, oyendo a las partes, determinará lo que estime justo», procediendo contra el fallo de la Audiencia el recurso de casación (arts. 101-103). Como vemos, pues, junto a una sencilla remisión a la vía de recurso «ante los tribunales», sin mayores precisiones, cuando las calificaciones registrales afectaban a documentos notariales, en la Ley Hipotecaria de 1861 se regulaba con cierto detalle el procedimiento judicial a seguir en aquellos casos en que las calificaciones registrales negativas versaran sobre cancelaciones judiciales. La diferencia de tratamiento pudiera llevar incluso a sostener, según comprobaremos a la vista del desarrollo reglamentario de la Ley, la inexistencia de una verdadera vía de recurso judicial contra las calificaciones registrales de documentos notariales, a pesar del aparente otorgamiento de la misma en la letra de la Ley.
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