STS, 22 de Noviembre de 2004

Con fecha 19 de octubre de 2001, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 6ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: DESESTIMAR el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de ACEITES ABRIL, S.L., confirmando el Acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 3 de Febrero de 1998, a que las presentes actuaciones se contraen, por su conformidad a Derecho ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad ACEITES ABRIL, S.L., a través de su Procurador Sr. TORRES ALVAREZ, que lo formalizó por escrito en base a dos motivos de casación, ambos por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables a las cuestiones objeto de debate. El primero, por infracción de los artículos 1.3 de la Ley 50/1985, de Incentivos Regionales, el artículo 1.2 del Real Decreto 1.535/1987 que aprueba su Reglamento, el artículo 7 del Real Decreto 508/1.988, y los principios recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992. En el segundo, denuncia la infracción de los artículos 3,27,53,62.1c) y 71 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el artículo 4.3 de la Ley 50/1985 y de los principios de igualdad y objetividad que debe presidir todo procedimiento administrativo que desarrolle una actividad de fomento. Terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimándolo, y casando y anulando la recurrida, se declarase la disconformidad a derecho de la Orden recurrida, así como de los actos, expresos y presuntos, de valoración de la misma solicitud, ordenando reponer las actuaciones al momento procedimental de remisión del expediente de la solicitud por parte del Instituto Galego de Promoción Económica al Consejo Rector de Incentivos Regionales. Alternativamente, interesó, con igual declaración de disconformidad a derecho de la Orden aludida, que se declarase el derecho de su representada a ser beneficiaria de la subvención solicitada, en cuantía de hasta el 35% de la inversión inicial realizada. Todo ello, con condena en costas a la Administración oponente.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, y en su nombre, el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y finalmente suplicó a la Sala que en su día se dictase sentencia desestimatoria del recurso interpuesto, confirmando íntegramente la recurrida e imponiendo las costas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 16 de junio de 2004 se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 10 de noviembre siguiente, en que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY, Magistrado de la Sala.

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 19 de Octubre de 2.001, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto, por la hoy recurrente en casación, contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 3 de Febrero de 1.998, que le había denegado los incentivos solicitados para la ampliación y traslado de sus instalaciones, para continuar con su actividad de elaboración y envasado de aceites, manteniendo todos los puestos de trabajo de la anterior fábrica y aumentándolo en número de tres. La solicitud de subvención se hizo al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 568/1.988, de 6 de Mayo, por el que se crea y delimita la Zona de Promoción Económica de Galicia y de la Ley 50/1.985, de 27 de Diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales y de su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1.535/1.987, de 11 de Diciembre.

La Resolución administrativa denegó la solicitud formulada " por no cumplir los criterios sectoriales del Real Decreto 1.462/86, de 13 de junio, de conformidad con lo establecido en el art. 7.1 del Real Decreto 568/88, de 6 de mayo".

La sentencia de instancia confirmó tal acto administrativo, argumentando lo siguiente:

[...] "El R.D. nº 1462/86, de 13 de junio, en su art.1º letra g) considera prioritaria la actividad relativa al Aceite de oliva con el siguiente fin: Reestructuración del sector almazarero sin aumento de capacidad y mejoras tecnológicas para incrementar la calidad. En este caso, según consta en el informe IGAPE de 10 de diciembre de 1.997, el proyecto de la actora consistía en la ampliación y traslado de sus actuales instalaciones, dedicadas a la actividad de elaboración y envasado de aceites: girasol, oliva y orujo. Con las meras (sic) inversiones se pretende afrontar también el aceite de soja y de semilla. En definitiva el proyecto analizado comporta según entiende la Sala un aumento de capacidad productiva que en cuanto afecta al aceite de oliva, está proscrita en el citado artículo a efectos de ser fomentada. Y respecto de las demás clases de aceite, no está incluida siquiera en el listado de actividades prioritarias, su transformación y comercialización. Por lo tanto, la denegación administrativa impugnada estaba suficientemente justificada, al no ser subvencionable la actividad comprendida en dicho proyecto".

[...] "El art. 7 nº 1 párrafo 3º del R.D. 568/88 de 6 de Mayo, considera sector promocionable el agroalimentario, respetando los criterios sectoriales del R.D. 1462/86, de 13 de junio, por lo que se debe interpretar con arreglo al fundamento jurídico anterior. ... Las consideraciones de la demanda y del escrito de conclusiones de la actora no han desvirtuado la Orden recurrida, puesto que los fundamentos normativos de la misma son suficientes para justificar la denegación del incentivo solicitado, sin que los defectos procedimentales del expediente administrativo denunciados por la actora anulen dicha resolución, porque no hay incumplimiento total y absoluto del procedimiento administrativo ni tales defectos consta que hayan causado indefensión material a la recurrente, ni que se haya ejercicio por la Administración potestades discrecionales en este caso, si no regladas con arreglo a derecho".

Disconforme con la referida sentencia se interpone este recurso de casación cuyo primer motivo se articula, sin cita del precepto procesal en que se ampara, por entender que la interpretación hecha por la Sala de instancia de la expresión "respetando los criterios sectoriales", recogida en el artículo 7 del Real Decreto 568/1.988, infringe las normas del ordenamiento jurídico aplicables al debate normativo y, en concreto, los artículos 1.3 ("La concesión y administración de los incentivos regionales se efectuará exclusivamente de acuerdo con las normas de la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen") de la Ley 50/1.985, de Incentivos Regionales, el artículo 1.2 ("De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 50/1985, los incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales podrán aplicarse a la financiación de proyectos de inversión que, cumpliendo los requisitos exigidos en este Reglamento y en las disposiciones que lo desarrollen, se ejecuten en las zonas con menor nivel de desarrollo, en las zonas industrializadas que se encuentren en declive o en aquellas cuyas circunstancias especiales así lo aconsejen, siempre que se definan de acuerdo con las directrices de la política regional") del Real Decreto 1535/1987 que aprueba su Reglamento, el propio artículo 7 ("A los efectos previstos en el artículo 7 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, serán sectores promocionables los siguientes: ... Industrias agroalimentarias, de acuicultura y de transformación y conserva de productos pesqueros, respetando los criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1986, de 13 de junio") del Real Decreto 568/88 y los principios recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, en cuanto la Administración ha de servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de jerarquía, eficacia, descentralización y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, la Ley y al Derecho, con criterios de eficiencia y servicio al ciudadano.

En el desarrollo del motivo se viene, en definitiva, a sostener la tesis de que la interpretación que hizo la Administración y luego la Sala de la expresión "respetando los criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1986, de 13 de junio", supone tanto como someter la subvención solicitada al cumplimiento de requisitos que vienen exigidos por la Ley para dos tipos de subvenciones distintas, que responden a principios de fomento distintos, con fines radicalmente diferentes, con lo que, en definitiva, se le ha exigido el cumplimiento de los requisitos previstos en aquel cuerpo normativo, cuyos preceptos denuncia como infringidos y, además, otros requisitos distintos, los previstos en el Real Decreto 1.462/1.986, de 13 de Junio, sobre Fomento de la mejora de las condiciones de transformación y comercialización. Sin embargo, como veremos, ni eso es lo que dice la sentencia, ni lo que se extrae de sus pronunciamientos, por lo que ninguna de aquellas infracciones denunciadas resulta acreditada.

En efecto, hemos de comenzar recordando que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como una de las medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción, en cuanto tal actividad dirigida a un fin de interés general no cabe comprenderla aisladamente sino en el conjunto a que, en definitiva, responde (como más adelante veremos en relación con los propios preceptos que se dicen infringidos).

Tan ello es así que si bien esa actividad, como han señalado la doctrina científica y jurisprudencial (sentencias de 3 de Marzo de 1.993, 17 de Octubre de 1.997 y 16 de Junio de 1.998), se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración, aunque una vez anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la regla, y el reparto concreto escapa al puro voluntarismo de la Administración, su otorgamiento ha de estar determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa correspondiente. Eso es lo que exactamente ocurre en el caso de autos.

En ningún momento ni la Administración, ni después la sentencia - y lo explica perfectamente en el primer párrafo del Fundamento Jurídico Tercero que hemos dejado transcrito - pretendió aplicar a una solicitud formulada al amparo de una normativa los criterios establecidos para otra, sino integrar e interpretar los preceptos de una con los de otra, cuando establecen la referencia al respeto a los "criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1.986" (artículo 7.1 del Real Decreto 568/1.988).

Y esa interpretación que hace la sentencia de instancia, ha de estimarse correcta por dos tipos de consideraciones.

Por un lado, ciertamente, que ambos cuerpos normativos, como gusta utilizar la recurrente, contemplan dos figuras subvencionables diferentes en cuanto a sus fines: en un caso, reducir las diferencias de situación económica en el territorio nacional (artículo 1º Ley 50/1.985, artículo 1º Real Decreto 1535/1.987 y artículo 1º Real Decreto 568/1.988); en otro, mejorar las condiciones de manipulación, transformación y comercialización mayorista de los productos agrarios y pesqueros (artículo 1º Real Decreto 1.462/1.986). Mas aún cuando los fines concretos parezcan prima facie diferentes, existe una coincidencia parcial en cuanto a los sectores a los que uno y otro se refieren, en cuanto que si este último contempla exclusivamente estos dos sectores, aquel se extiende a estos y a otros (minero, industrial, de servicios), lo que no hace sino confirmar la interrelación entre todos los sectores a efectos de subvención cuando la norma remite expresamente a ellos. Esta razón de la conexión de la expresión señalada en el artículo 7.1 del Real Decreto 568/1.988, se confirma con la lectura de la propia Exposición de Motivos del Real Decreto 1.462/1.986, al referirse a que "las mejoras industriales apuntadas - esto es, la de las actividades de la industria agroalimentaria y en el comercio de los productos agrarios y pesqueros - han de tener carácter específicamente sectorial por y para actividades concretas, de modo que la repercusión hacia los sectores agrario y pesquero haga más rentables los esfuerzos económicos que se destinen a estos fines, esfuerzos que han de quedar encuadrados en el fomento de las peculiaridades productivas más competitivas y dentro de los esquemas básicos de ordenación de las producciones agrarias y pesqueras", respondiendo al fomento de la industrialización agroalimentaria. Así, la actividad susceptible de fomento, como con acierto entiende el Sr. Abogado del Estado, en cada uno de los productos agrícolas o pesqueros que en el Real Decreto 1.462/1.986 se contiene, es justamente la de tener carácter sectorial (por y para actividades concretas) y tratándose del aceite, el apartado g), del artículo 1º, sólo contempla el aceite de oliva, no otros aceites y que, además no se aumente la capacidad.

Por otro lado, esa interpretación que hace la sentencia se deriva directamente de la propia normativa que la recurrente pretende que se infringe. En efecto, de seguirse la tesis que ésta propugna quedarían sin contenido los propios preceptos que denuncia como infringidos. Así, por un lado, el artículo 1.2 de la Ley 50/1.985, establece que: "Reglamentariamente - que es lo que hace el Real Decreto 568/1.988 - se determinarán las actividades promocionables de acuerdo con las directrices y orientaciones que el Gobierno fije en cada momento en sus políticas sectoriales, tomando en consideración las previsiones de las Comunidades Autónomas" (el subrayado es nuestro); y, por otro, el Real Decreto 1535/1.987, de 11 de Diciembre, de desarrollo de la anterior, tras haber declarado en su Exposición de Motivos que " la parcela de incentivos regionales es una parcela de la política de desarrollo económico regional que aspira, al igual que esta última, a reducir las diferencias territoriales de nivel de vida, sin obstaculizar por ello el máximo crecimiento del producto nacional. ... De aquí que la política de incentivos deba formularse y ejecutarse ... sin perder de vista la incidencia regional de otras políticas económicas" (de nuevo el subrayado es nuestro), dispone en su artículo 1.2 que: "De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 50/1.985, los incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales podrán aplicarse a la financiación de proyectos de inversión que, cumpliendo los requisitos exigidos en este Reglamento y en las disposiciones que lo desarrollen, se ejecuten en las zonas con menor nivel de desarrollo, en las zonas industrializadas que se encuentren en declive o en aquellas cuyas circunstancias especiales así lo aconsejen, siempre y cuando éstas se definan de acuerdo con las directrices de la política regional".

Por ello, ni cabe una interpretación separada de cada ramo de la actividad administrativa de fomento, ni es posible prescindir de lo establecido en la política sectorial para cada sector, valga la redundancia, específico de que se trate, que es, efectivamente, lo que ha hecho la Sala de Instancia; y, en consecuencia, en cuanto interpreta correctamente la expresión "respetando los criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1.986", como integrante del total conjunto normativo, para la promoción de fines de interés general a que responde aquella actividad, el motivo ha de ser desestimado, ya que si bien el apartado 3 del artículo 1º de la Ley 50/1.985 y su concordante 1.2 de su Reglamento de desarrollo, se refieren a que " la concesión ... se efectuará exclusivamente de acuerdo con las normas de la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen", no cabe prescindir de que la propia Ley establece con referencia a "las directrices y orientaciones que el Gobierno fije en cada momento en sus políticas sectoriales".

Por lo que tampoco, consecuencia de lo anterior, resultan en modo alguno infringidos los principios establecidos en el artículo 3º de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El segundo motivo de casación, igualmente sin cita del precepto procesal en que se ampara, se articula por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables al debate sustantivo, artículos 3, 27, 53, 62.1.e) y 71 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, artículo 4.3 de la Ley 50/1985 y, en definitiva, los principios de igualdad y objetividad que debe presidir todo procedimiento administrativo que desarrolle una actividad de fomento.

Este motivo, en realidad, no hace sino reproducir, sin variación alguna de relevancia, lo ya argumentado en la instancia, por lo que al ser ya rechazado en la sentencia impugnada, por cuanto ni hay incumplimiento total y absoluto del procedimiento administrativo, ni tales defectos consta que hayan causado indefensión material a la recurrente ni que la Administración hubiese ejercido en este caso potestades discrecionales, sino regladas con arreglo a derecho, sin combatirse por qué yerra la sentencia, procedería sin más la desestimación.

No obstante, pueden hacerse algunas consideraciones al hilo de las alegaciones de la parte.

Así, en primer término, se aduce que no existe en el expediente administrativo la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 3 de Febrero de 1.998, desestimatoria de su solicitud. No es absolutamente exacto en tales términos; al folio 4 del Expediente administrativo aparece la Resolución individual en la que se hace transcripción de la Orden Ministerial referida y copia de esa Resolución la aporta la propia recurrente con su escrito de interposición. Pudo acudir a la ampliación del expediente administrativo para que se aportase y no lo hizo; mas, en cualquier caso, lo cierto es que existe esa Orden como lo demuestra el recurso contencioso administrativo y este de casación, por lo que ninguna indefensión se le ha ocasionado.

Denuncia, en segundo lugar, que si bien al folio 5 del Expediente consta el Acta del Grupo de Trabajo del día 9 de Diciembre de 1.997, ese Acta vulnera lo dispuesto en el artículo 4.3 de la Ley 50/1.985 ("La propuesta de concesión de los incentivos regionales que procedan corresponderá al Consejo Rector, que la realizará por sí o por delegación, en grupos de trabajo constituidos en su seno. En dichos grupos de trabajo se asignará representación a las Comunidades Autónomas afectadas en cada caso"), en cuanto sostiene que tiene derecho a que su solicitud sea informada por el Consejo Rector, informe que no se encuentra en el Expediente; que, en otro caso, debe existir una delegación expresa en el Grupo de Trabajo, que tampoco consta; que tampoco ese Grupo ha sido formado por un vocal en representación de la Comunidad Autónoma de Galicia y, por fin, que no se especifican en el Acta ni los asistentes, ni el orden del día de la reunión, ni los puntos principales de las deliberaciones.

Del artículo 4.3 de la Ley 50/1.985, transcrito, no se desprende que, en todo caso, haya de informar el Proyecto el Consejo Rector; cierto que para ese supuesto se prevé la delegación en el Grupo de Trabajo, pero constando el Acta levantada por la Secretaria del Grupo, con el Visto Bueno del Presidente, la presunción de legalidad y validez que ampara al acto administrativo también ha de entenderse extendida a ese Acta, sin que sea suficiente para que se produzca la nulidad del acto que, en definitiva, se deriva de la valoración del Proyecto efectuada, con la posibilidad de que desconociéndose los asistentes, no podría haberlos recusados. En cualquier caso, la recurrente pudo solicitar la ampliación del expediente administrativo o bien en trámite probatorio haber interesado la expedición de las certificaciones oportunas, como hizo respecto de otros extremos.

Se denuncia, también, que respecto del Análisis del Proyecto de Inversión, obrante a los folios 24 a 29 del Expediente se desconoce quien lo ha realizado y cuales hayan sido los criterios, escalas, baremos y fórmulas de valoración empleados. Tampoco es motivo que conduzca a la nulidad de la Orden impugnada. En trámite probatorio el recurrente solicitó como medio de prueba cuales eran esos criterios y consta la certificación expedida por la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria, Subdirección General de Incentivos Regionales, con expresa referencia a que tales criterios de valoración son los establecidos en los artículos 7 a 11 del Real Decreto 568/1.988, concretados en los aprobados para una mayor especificación, como se comprueba con su lectura, por el Consejo Rector en 19 de Junio de 1.990 (modificados parcialmente en reuniones de 21 de Febrero de 1.994, 3 de Octubre de 1.996 y 18 de Diciembre de 1.996), para lo que tiene competencia conforme a lo dispuesto en el artículo 21 del propio Real Decreto 1537/1.987, de 11 de Diciembre. Ciertamente no consta su publicación, pero en cuanto concretan aquellos criterios generales y no se les hace imputación alguna de exceso, entrando dentro de las facultades del Consejo Rector, no pueden llevar a la nulidad pretendida.

Que tampoco la ocasiona el que, en el Análisis antes referido, no se valoren parámetros de obligada consideración conforme al artículo 11, del Real Decreto 568/1.988, porque ya era innecesaria, así como la petición de aclaraciones complementarias a la parte, desde el momento en que no se cumplían los criterios sectoriales del Real Decreto 1.462/1.988.

Por último, el informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, deriva de lo dispuesto en el artículo 4.2 de la propia Ley 50/1.985 - integrado en cuerpo normativo en el que la recurrente insiste en que había solicitado la subvención - que permite recabar de las Administraciones Públicas la información necesaria y, en este caso, afectando al sector agroalimetario era el adecuado para emitir el informe acerca de si cumplía o no los criterios sectoriales del mencionado Real Decreto 1462/1.988.

En consecuencia, al decaer los motivos de casación articulados el recurso ha de ser desestimado, lo que debe comportar, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, al no aparecer causa alguna que justifique su no imposición.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,