La Responsabilidad Administrativa por actuaciones conjuntas. Reciente Jurisprudencia.
| Autor | Susana Galera Rodrigo |
| Cargo | Universidad Rey Juan Carlos |
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PLANTEAMIENTO: COMPETENCIAS CONCURRENTES, ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CONJUNTAS Y RESPONSABILIDAD CONCURRENTE
La implantación del Estado autonómico, y el reconocimiento constitucional de autonomía a los Entes Locales, ha resultado en un notable grado de descentralización política y administrativa, sin precedentes en nuestra historia contemporánea. Partiendo de las bases inicialmente esbozadas en el mismo texto constitucional, en los últimos años el modelo ha tenido concreción en los correspondientes textos normativos: Estatutos de Autonomía, por una parte, y leyes y demás normas básicas y de desarrollo, por otra, dictadas en ejercicio de las competencias que a cada ente corresponde.
Es sabida la complejidad que la implatanción del nuevo status jurídico viene comportando, la dificultad de delimitar el respectivo ámbito de actuación de cada uno de los entes políticos en presencia, a la luz de lo que la Constitución dispone y las posteriores normas se han encargado de concretar.
Las mayores dificultades derivan, a mi entender, de dos circunstancias. En primer lugar, porque los tres principales entes en presencia -Estado, Comunidad Autónoma y Entidades Locales- conservan, en la mayor parte de las materias, facultades normativas y ejecutivas. Los supuestos, mayoritarios, de materias de competencia compartida implican facultades de normación en los tres niveles territoriales aludidos, facultades que «arrastrarán», con mayor o menor intensidad, otras de naturaleza ejecutiva (Ref.).
En segundo lugar, porque sobre las materias que son objeto de reparto competencial, aun con carácter exclusivo, no es posible trazar una nítida y excluyente línea de separación que las delimite de otras más o menos afines. La realidad pone de manifiesto, y la copiosa doctrina constitucional da fe de ello, el frecuente solapamiento entre títulos competenciales que, en principio y desde una perspectiva conceptual, nada tienen que ver entre sí. Así, la indubitada titularidad estatal sobre la materia «Defensa y Fuerzas Armadas», en sus facultades normativa y ejecutivas, no asegura en todo caso un ejercicio independiente y ajeno a las competencias de los demás entes territoriales, pues, por ejemplo, en la ubicación y delimitación concreta de instalaciones para la defensa se interfiere la competencia también exclusiva de titularidad autonómica -y local- en materia de urbanismo y ordenación del territorio (Ref.). Aun en estos supuestos de exclusividad competencial, la consideración de las competencias de los demás entes territoriales constituye un límite en el ejercicio de las competencias de los demás, tal y como viene señalando insistentemente el Tribunal Constitucional (Ref.).
En consecuencia, y considerando ahora estrictamente la perspectiva de las facultades ejecutivas, las actuaciones administrativas desplegadas en el ejercicio de las propias competencias raramente podrán eludir la intervención de otros entes territoriales -y eventualmente de otros órganos del mismo ente público-, en la medida en que aquéllas afecten el ámbito de actuación propio de estos últimos.
En el ordenamiento jurídico-público postconstitucional se revela con insistencia esta idea, y con especial intensidad en las normas sectoriales más recientes. En esta línea, se viene enfatizando y reforzando las previsiones que posibilitan y ordenan el ejercicio de las competencias concurrentes de distintos entes territoriales, acudiéndose a los instrumentos ya conocidos de carácter orgánico, convencional o a la incorporación de una fase de informe en un procedimiento administrativo, a los que más abajo nos referiremos.
Asimismo, el hecho de la concurrencia en las actuaciones administrativas tiene reciente reflejo en la configuración del régimen jurídico de la responsabilidad que pueda contraerse a resultas de dichas actuaciones. Con la aprobación de la Ley 30/1992, se estableció en el ordenamiento administrativo un régimen específico para los supuestos en los que la lesión patrimonial generadora de responsabilidad tuviera origen en una actuación administrativa en la que estuvieran involucradas varias Administraciones. No obstante, pronto se reveló la insuficiencia de dicha regulación, que fue completada con los criterios jurisprudenciales que al hilo de su aplicación se fueron generando, criterios que, finalmente, fueron asumidos con algún matiz por el legislador e incorporados al texto de la Ley.
Es objeto de este trabajo exponer sucintamente la regulación positiva de una doble materia que, por lo que aquí interesa, se considera de forma complementaria: por una parte, cómo se ordena el hecho de la concurrencia competencial en una única actuación administrativa; y, por otra, cómo se regula la responsabilidad que pueda contraerse por esas actuaciones conjuntas. Expuesto lo cual, se referirán recientes aplicaciones jurisprudenciales del régimen de responsabilidad por actuaciones conjuntas recaídas en supuestos de concurrencia articulada de forma diversa.
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LA ARTICULACION DE COMPETENCIAS CONCURRENTES
La situación de dispersión competencial que queda aludida, impone, como es lógico, mecanismos de ordenación y de articulación del ejercicio de las competencias. De ello depende, por una parte, que la acción administrativa alcance de forma eficaz los resultados y objetivos a los que tiende y que la justifican y, por otra, que al ciudadano se le ofrezcan procesos aplicativos de las normas que resulten asequibles y que eviten, en lo posible, la pluridad de intervenciones administrativas.
Desde sus más tempranos pronunciamientos, la doctrina constitucional viene señalando cómo esa necesaria articulación resulta imprescindible en el modelo constitucional de Estado descentralizado. Su insistencia en la necesidad de colaboración y cooperación, por una parte, y la precisión del alcance de la competencia de coordinación (Ref.), por otra, han sido asumidas por el legislador, quien, bien con carácter general bien como consecuencia de concretas declaraciones de inconstitucionalidad, viene incorporando en los textos normativos preceptos que dan cumplimiento a aquella exigencia.
Necesidad de colaboración y cooperación que, más allá de constituir un principio de relación entre las Administraciones Públicas -tal y como, finalmente, viene recogido en el art. 3 de la Ley 30/1992- dejado a su mero voluntarismo, ha supuesto un límite a la prevalencia de una competencia sobre otra entre varias concurrentes. En consecuencia, tal principio -y especialmente, la interpretación que del mismo se deriva de la doctrina constitucional- viene determinando que regulaciones legales inicialmente redactadas en base a aquella prevalencia se reconduzcan posteriormente a otras basadas en técnicas cooperativas (Ref.).
Al abordar las técnicas de cooperación y colaboración, tradicionalmente se distinguen las técnicas orgánicas de las funcionales, dependiendo de que la cooperación se concrete en la creación de nuevos órganos o se proyecte en el ejercicio material de las competencias. Dentro de las técnicas funcionales, se diferencian las que, como los informes, se insertan en la tramitación de un procedimiento, de las que requieren el concurso de la voluntad de dos Administraciones para formalizar un instrumento que articulará el ejercicio común de las respectivas competencias (convenios, planes, programas). Prestamos aquí atención a algunas de ellas.
Conviene no obstante señalar que el dispositivo de técnicas de articulación del ejercicio de competencias concurrentes no excluye la inevitable interferencia y solapamiento en las actuaciones administrativas. Sobre el particular, se ha aceptado, por ejemplo, que un Ayuntamiento, en ejercicio de competencias en materia de salubridad de aguas destinadas al consumo, haya limitado la actividad amparada en una autorización minera otorgada por el órgano autonómico (Ref.), o que el órgano ambiental con competencia ejecutiva pueda acordar medidas cautelares que, como competencia específica, estaban al mismo tiempo atribuidas al órgano competente para aplicar la normativa de protección de la atmósfera (Ref.).
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FORMULAS ORGANICAS
En la legislación administrativa general se ofrecen distintas opciones que resultarán en la creación de órganos de cooperación. En el ámbito estatal, la Ley 30/1992, y su reforma por la Ley 4/1999 abunda en ello, regula distintas fórmulas de cooperación entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas que resultan en órganos integrados por representantes de ambos, remitiendo a la legislación local la regulación de las formas de cooperación entre aquéllas y los entes locales.
Hay que destacar en este nivel normativo la regulación de las Conferencias Sectoriales, órgano de composición multilateral de ámbito sectorial (art. 5.3), en cuyo marco se prevé que se suscriban los correspondientes acuerdos (art. 5.5). Dado que el régimen de adopción de estos acuerdos no ha sido establecido con carácter general, sino que queda sujeto a lo que determinan las normas de creación o de régimen interno, resulta frecuente que la vinculación dependa del consentimiento previo, «distinguiéndose entre acuerdo de la Conferencia y acuerdos que asumidos por la Administración del Estado y algunas Comunidades Autónomas no han obtenido una mayoría cualificada en la Conferencia» (Ref.). Asimismo, en el marco de la Conferencia Sectorial podrá aprobarse la realización de Planes y Programas conjuntos (art. 7.2) que vincularán a las Comunidades Autónomas que lo suscriban, Planes y Programas que a su vez pueden completarse mediante convenios de colaboración con cada una de ellas.
Asimismo, hay que aludir a la regulación en la Ley estatal de los Consorcios (art. 6.5), a los que se dota de personalidad jurídica, atribución que «les emancipa en buena medida de las Administraciones y otros posibles sujetos con la condición de partes del convenio en el que se funda» (Ref.). El Consorcio constituye, en la Ley estatal, una forma de gestión común de un Convenio previamente...
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