Las Administraciones Públicas en la protección de la salud: la distribución de competencias
| Autor | Tomás González Cueto |
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INTRODUCCION
España surge de la Constitución de 1978 como un Estado compuesto que se ha dado en llamar 'Estado de las Autonomías' o 'Estado Autonómico'.
En todo Estado compuesto resulta necesario determinar claramente los criterios de distribución de competencias entre las instituciones centrales y las entidades territoriales. Los artículos 148 y 149 de la Constitución contienen las atribuciones competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas. Ciertamente, los citados preceptos no se distinguen por su claridad conceptual, ya que combinan diversos criterios al definir los ámbitos de actuación que corresponden a cada instancia política. Así, en unas ocasiones se atiende a la materia -como sector de la vida social-; en otras una determinada materia es repartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas atribuyendo funciones distintas a uno y otras -función legislativa y ejecutiva, o función de coordinación-; por último, la Constitución otorga en otras ocasiones una importancia fundamental al territorio.
Este complejo sistema de distribución competencial trae como consecuencia una pluralidad de tipos competenciales, de cuya variedad nos interesa destacar la distinción entre competencias exclusivas, concurrentes y compartidas.
En el primer caso -competencias exclusivas- el titular ejerce todas las funciones en una materia determinada. En el último -competencias compartidas-, el Estado y las Comunidades Autónomas ejercen potestades claramente diferenciadas sobre una misma materia: el Estado legisla y la Comunidad Autónoma ejecuta.
La mayor dificultad, tanto conceptual como práctica, se refleja en el tercer género mencionado, esto es, las competencias concurrentes. En estos casos tanto el Estado como las Comunidades Autónomas se encuentran habilitados para legislar sobre la misma materia, surgiendo así el concepto de legislación básica -competencia estatal- como algo distinto de la legislación de desarrollo, que corresponde a la Comunidad Autónoma junto con la ejecución. Esta última distinción, clave para entender el sistema de relaciones competenciales entre Estado y Comunidades Autónomas viene además a complicarse con la terminología utilizada por los Estatutos de Autonomía cuya utilización de expresiones como 'competencia exclusiva' dista notablemente de ajustarse a la realidad, complicando el ya de por sí complejo sistema diseñado por la Constitución. Por todo ello, tal vez resulte conveniente profundizar precisamente en la interacción de competencias Estado-Comunidades Autónomas cuando al Estado viene atribuida la potestad de dictar normas básicas.
1.1. Contenido de la competencia normativa básica estatal
1.1.1 Reconocimiento constitucional y diferenciación de figuras afines
El artículo 149.1 de la Constitución Española atribuye al Estado, en diver- sos apartados, la competencia exclusiva para una 'regulación de condiciones básicas' (competencia 1.ª -'regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales'-), formulación de 'bases' (competencias 8.ª -'bases de las obligaciones contractuales'-, 11.ª -'bases de la ordenación del crédito, banca y seguros'-, 13.ª -'bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica-, 16.ª -'bases y coordinación general de la sanidad'-, 18.ª -'bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y del régimen estatutario de sus funcionarios'-, 25.ª -'bases del régimen minero y energético'), 'legislación básica' (competencia 17.ª- 'legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social'), 'normas básicas' (competencias 27.ª-'normas básicas de prensa, radio y televisión'- y 30.ª -'normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución'-), mientras que a las Comunidades Autónomas se les reconoce explícitamente, en algún caso, facultades de desarrollo y ejecución (competencia 27.ª -'sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas'-). Se trata de un sistema de distribución de competencias sobre una determinada materia en el que han de concurrir el Estado y las Comunidades Autónomas: el primero dictando las bases sobre la misma, las segundas, dictando las normas de desarrollo y ejecutándolas.
Como ha declarado el Tribunal Constitucional, este reparto normativo bases-desarrollo nada tiene que ver con las leyes de bases reguladas en los artículos 82 y 83 de la Constitución, ni con las leyes marco del artículo 150.1 (STC 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982). La competencia normativa de desarrollo de las bases estatales es el resultado de una atribución directa realizada por la Constitución y los Estatutos de consuno, por lo que las Comunidades Autónomas no necesitan esperar a que el Estado dicte la normación básica para ejercer sus facultades de desarrollo. Por otra parte, la normativa básica estatal es de directa aplicación y no necesita de desarrollos para tener por sí misma valor normativo completo.
1.1.2. Criterios de articulación bases-desarrollo
Ambas normativas, no obstante, han de articularse en un sistema global, de acuerdo con los siguientes principios de la jurisprudencia constitucional.
- La legislación básica ha de establecer el 'marco de una política global' (STC de 4 de noviembre de 1982), que permita el desarrollo de una política propia a las Comunidades Autónomas.
- Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan (STC de 28 de enero de 1982, reiterada en las de 8 de julio y 30 de noviembre de 1992, 20 de julio de 1984, 22 de marzo y 29 de noviembre de 1988 y 22 de abril de 1993).
- Sin embargo, la regulación unitaria no puede agotar la regulación de una materia, sino que es menester que reserve un ámbito sustancial de la misma para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer su propia competencia normativa (STC de 28 de julio de 1981, 2 de enero y 28 de junio de 1982, 28 de abril de 1983 y 4 de julio de 1991).
1.1.3. Concepto material y concepto formal de las bases
En cuanto al contenido de las bases, la jurisprudencia constitucional ha defendido en un principio un concepto material, es decir, 'las normas no son básicas por el hecho de estar contenidas en una Ley y ser en ella calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido' (STC de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982). Este contenido está constituido esencialmente por la regulación del 'interés general' de la materia de que se trate, que deberá determinar el Estado en cada norma, correspondiendo al Tribunal Constitucional valorar, como intérprete supremo de la Constitución, si esa determinación resulta constitucionalmente admisible.
No obstante, a partir de la Sentencia de 19 de abril de 1988 se va a dar por el Tribunal Constitucional una mayor relevancia al aspecto formal de las bases. Por razones de seguridad jurídica y 'manteniendo el concepto material de lo básico como núcleo sustancial de la doctrina de este Tribunal, pro- cede exigir con mayor vigor la condición formal de que la `norma básica´ venga incluida en Ley votada en Cortes que designe expresamente su carácter de básica' o este carácter 'se derive de su estructura'. Se sigue admitiendo, no obstante, que un Reglamento pueda complementar esa ley básica, declarando expresamente el carácter básico de sus preceptos (STC de 19 de abril y 29 de noviembre de 1988) e incluso se ha venido a admitir reglamentos básicos, con carácter excepcional, sin habilitación previa de ley (STC de 23 de marzo de 1992 y 22 de abril de 1993).
1.2. Ejercicio de la competencia normativa básica estatal sobre las competencias autonómicas exclusivas
Antes de analizar cómo se articula el ejercicio de las competencias normativas básicas estatales sobre competencias calificadas como exclusivas de las Comunidades Autónomas, conviene repasar cuál ha sido el significado que el Tribunal Constitucional ha dado al concepto de 'competencia exclusiva'.
1.2.1. Alcance del concepto de competencia exclusiva
Tanto la Constitución, refiriéndose al Estado respecto de todas las mate- rias enumeradas en el 149.1 de la CE ('El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:...'), como los Estatutos de Autonomía, respecto a las Comunidades Autónomas, utilizan el calificativo 'exclusivo' para referirse a la atribución competencial. Ante pronunciamientos tan categóricos, y con ocasión de conflictos motivados por situaciones de concurrencia competencial, la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha tenido que pronunciar sobre el verdadero alcance de esta expresión.
A este respecto el Tribunal advierte, en primer lugar, del 'sentido marcadamente equívoco con que el adjetivo 'exclusivo' se utiliza tanto en el texto de la Constitución como en el de los Estatutos de Autonomía' (STC de 8 de febrero de 1982 o 19 de abril de 1988). Entiende el Tribunal Constitucional que la noción de competencia exclusiva ha de ser entendida de modo flexible: no es tanto la descalificación de la noción de exclusividad, entendida como mono- polio o titularidad única de la competencia, cuanto la advertencia de que, aunque una competencia (estatal o autonómica) sea calificada formalmente como exclusiva, ello no impide que pueda quedar limitada por la concurrencia de otro título competencial si así resulta del reparto establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
Por tanto, el Tribunal Constitucional rechaza la idea rígida de exclusividad...
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