SAN, 14 de Julio de 2004

EmisorAudiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 4ª
ECLIES:AN:2004:5010

SENTENCIA

Madrid, a catorce de julio de dos mil cuatro.

La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso

contencioso administrativo número 124/03, interpuesto por ACTIVIDADES OLEICOLAS S.A.,

representada por el Procurador de los Tribunales D. Juan Ignacio García Ponte, contra la

desestimación en virtud de silencio por el Ministerio de Sanidad y Consumo de su solicitud de

indemnización por responsabilidad patrimonial; habiendo sido parte en las presentes actuaciones,

además del actor, la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO Interpuesto el recurso, previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para que en el término de veinte días formalizase la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2003 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estima aplicables, recaba se dicte sentencia en la que se declare la obligación del Ministerio de Sanidad y Consumo de indemnizar y reparar íntegramente a la entidad "Actividades Oleicolas S.A." la totalidad de los daños que se le hayan causado a mi representada como consecuencia de la Resolución de la Directora General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad y Consumo dictada el día 3 de julio de 2001, que aconsejaba la inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones "aceite de orujo refinado y de oliva" y "aceite de orujo de oliva", detallados en el Hecho Quinto de la presente demanda y en el informe elaborado por la Consultora "Estévez Consulting Group, SL" (folios 568 a 587) y cuyo quantum fijamos en la suma de cuatrocientos setenta y nueve mil cuatrocientas treinta y cuatro euros con cuatro céntimos de euro (479.434,04 Euros).

SEGUNDO El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el día 18 de noviembre de 2003 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estima aplicables, recaba sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO Acordado el recibimiento del recurso a prueba por auto de 20 de noviembre de 2003, se ha practicado documental y testifical con el resultado que obra en autos.

No estimándose necesaria la celebración de vista pública se dio traslado a las partes para que, por su orden, formularan escrito de conclusiones.

Tras la presentación de los escritos de conclusiones, por providencia de 14 de junio de 2004 se señaló el 7 de julio para deliberación y fallo, en cuya fecha ha tenido lugar.

Ha sido PONENTE el Magistrado Ilmo. Sr. D. Tomás García Gonzalo, quien expresa el parecer de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO Actividades Oleicolas S.A. formuló el 3 de julio de 2002 ante el Ministerio de Sanidad y Consumo reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial de la Administración para la reparación de los perjuicios derivados de la resolución adoptada por la Dirección General de Salud Pública y Consumo con fecha de 03/07/2001, que aconsejaba la inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones de "aceite de orujo refinado y de oliva" y "aceite de orujo de oliva", por considerar que la Alerta confidencial así decretada fue el eslabón inicial y causal de una profunda crisis en el Sector que ha provocado un fulminante hundimiento generalizado del mercado del aceite de orujo en el ámbito nacional y de exportaciones y que se ha traducido particularmente en la pérdida del valor de las existencias de aceite de orujo que había en la Bodega de la solicitante y que se han tenido que enajenar en el mercado a un precio muy inferior.

Desestimada la reclamación en virtud de silencio, la Sociedad hoy demandante, disconforme ha interpuesto el presente contencioso, basándose en las siguientes consideraciones:

-El citado acto administrativo, si bien fue dictado con fines precautorios de dudosa justificación y en interés de la salud de los consumidores, como pone de relieve el propio tenor literal de la recomendación, carente de una gravedad inminente y grave, no mantuvo el grado de confidencialidad que se hubiera requerido para no perjudicar los intereses de las empresas que forman parte del sector orujero.

-Ese incumplimiento del deber de confidencialidad por parte de los poderes públicos llevó al surgimiento de tal revuelo periodístico que la consecuencia de todo ello ha sido la desaparición del mercado nacional de aceite de orujo, agravada con las declaraciones dimanantes de los principales responsables del Ministerio de Sanidad, y en concreto de su Titular, y todo ello sin tan siquiera haber concedido un trámite de audiencia a los particulares afectados por la medida, como establece el artículo 9 del Real Decreto de 19 de enero de 1996.

-Como resultado de lo anterior se encuentran los daños experimentados por la reclamante -a cuyo efecto se remite al Informe elaborado por la Consultora Estévez Consulting Group S.L.- que no tiene el deber jurídico de soportar debido a que el aceite de orujo de oliva cumplía con los parámetros legales establecidos, dado que la aparición las sustancias HAPs en el aceite de orujo se produjo a partir de la implantación en España del sistema de extracción de aceite de oliva en dos fases, sistema tecnológico propiciado y subvencionado por los poderes públicos para evitar graves problemas medioambientales que afectaban al interés general.

-No existe norma o título jurídico que imponga al administrado soportar el impacto negativo que en el mercado del aceite de orujo tuvo la Alerta alimentaría declarada el 3 de julio 2001 como consecuencia de no respetarse su carácter confidencial, ni puede responsabilizarse a un sector de los subsiguientes daños causados en sus empresas con motivo de la divulgación injustificada de una recomendación confidencial de más que dudosa aplicabilidad, al adolecer la situación de riesgo de los requisitos de inminencia y gravedad necesarios para hacer efectiva dicha recomendación, máxime cuando antes de divulgarse una Alerta confidencial se exige legalmente que se instruya un procedimiento administrativo previo con objeto de comprobar la necesidad, o no, de tal medida. Todo ello, sin que existiera normativa de ámbito nacional o comunitario que estableciese unos niveles máximos de alfa-benzopireno, no ya en el aceite de orujo, sino en la cadena de alimentos en general, sin que estuviera validada una determinada analítica en orden a la medición de los contenidos de HAPs en los aceites vegetales, y lo que es peor, conociendo la Administración que el incremento de los mismos en el aceite de orujo de oliva se debía a una determinada práctica tecnológica en el sistema de extracción del aceite de oliva promovida y subvencionada por los poderes públicos y la Unión Europea con el objeto de reducir el volumen de embalsamiento de los alpechines.

-Es patente que el derrumbe del mercado y los daños producidos individualmente a las empresas como consecuencia de la caída de los precios y de la falta de demanda del sector, tiene su nexo causal en la medida de inmovilización cautelar del aceite de orujo de oliva por mediación de la Alerta Alimentaría dictada por el Ministerio de Sanidad y Consumo con incumplimiento del deber de confidencialidad, daño que estima ha quedado detallado en cuanto la recurrente en el expresado informe elaborado por la consultora Estévez Consulting Group S.L.

La pretensión es rechazada por el abogado del Estado en su contestación a la demanda. Opone sustancialmente que si bien es cierto que al tiempo de declararse la alerta alimentaria las normativas nacional y comunitaria no establecían el límite máximo de HAPs del aceite de orujo de oliva, ello no puede entenderse como una patente que permita al sector comercializar el aceite en condiciones de riesgo para la salud, máxime cuando con la adecuada diligencia podría haberse evitado, reduciendo al mínimo la presencia de HAPs; que esa falta de fijación de límite obedecía a la doctrina emanada del Informe nº. 37 del Comité Mixto FAO/OMS, en el que se advertía de la naturaleza potencialmente cancerígena del citado compuesto, pero sin poder fijar la concentración a partir de la cual se producía el riesgo; que la presencia constatada de tal riesgo, unida a otros factores (generalidad de su presencia en el mercado, habitualidad del producto en la dieta, alerta suscitada en determinados países), es lo que determina la adopción de la medida de que se trata al amparo del art. 25 de la Ley General de Sanidad, atendido lo dispuesto en el Real Decreto 308/1983, en el Reglamento CEE 315/93, en la Ley 26/1984 y en el Real Decreto 44/1996; que la falta de adopción, por parte de la reclamante, de las medidas a que en función de las circunstancias venía obligado por la normativa expuesta, hasta que es declarada la Alerta, excluye la relación de causalidad entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, teniendo dicha reclamante el deber jurídico de soportar los perjuicios que se le hayan podido ocasionar como consecuencia de la medida adoptada por la Administración, puesto que concurriendo un daño efectivo, que no lesión, aun cuando se aceptase hipotéticamente la existencia de nexo causal, no cabe declarar la responsabilidad de la Administración, al no tratarse de un daño antijurídico.

SEGUNDO Previamente a entrar en el fondo, diremos que estamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por lo que hay que recordar como, dentro del principio general de responsabilidad de los poderes públicos recogido en el Título Prelimar de la Constitución, artículo 9.3 in fine, la responsabilidad del Poder Ejecutivo se concreta en el art. 106.2 de la Constitución al disponer que "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por...

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