STS, 26 de Septiembre de 2006

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
ECLIES:TS:2006:5441
Número de Recurso1795/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución26 de Septiembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

RICARDO ENRIQUEZ SANCHO MARIANO BAENA DEL ALCAZAR ANTONIO MARTI GARCIA SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA CELSA PICO LORENZO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Septiembre de dos mil seis.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación nº 1795/2004 , interpuesto por el Ayuntamiento de Barrundia, que actúa representado por el Procurador Dª Isabel Julia Corujo, contra la sentencia de 15 de diciembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso contencioso administrativo 224/2001, en el que se impugnaba el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barrundia de 23 de diciembre de 2000, en el particular que aprueba la habilitación de 300.000 pesetas para Udalbiltza.

Siendo parte recurrida la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 25 de enero de 2001, el Abogado del Estado interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barrundia de 23 de diciembre de 2000, en el particular que aprueba la habilitación de 300.000 pesetas para Udalbiltza, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 15 de diciembre de 2003, cuyo fallo es del siguiente tenor: "QUE ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR EL ABOGADO DEL ESTADO CONTRA DECRETO DE LA ALCALDÍA DEL AYUNTAMIENTO DE BARRUNDIA DE 23 DE DICIEMBRE DE 2000 POR EL QUE SE APROBÓ INICIALMENTE EL PRESUPUESTO MUNICIPAL PARA 2.001 QUE INCLUIA LA PREVISIÓN DE GASTO DE UNA CUOTA DE 300.000 PESETAS EN FAVOR DE "UDALBILTZA", Y DECLARAMOS DISCONFORME A DERECHO Y ANULAMOS DICHO ACTO EN LA MEDIDA EN QUE ALCANZÓ CARACTER DEFINITIVO, SIN IMPOSICIÓN DE COSTAS A NINGUNA DE LAS PARTES PROCESALES".

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia el Ayuntamiento de Barrundia por escrito de 21 de enero de 2004, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 30 de enero de 2004, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida y se declare conforme a derecho el acuerdo impugnado, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) LJCA se ha infringido las normas del Ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable al caso para resolver las cuestiones objeto de debate. SEGUNDO.- Por otra parte, y según dispone el art. 5 de la Ley 11/1999, de 21 de abril, en cuanto a la capacidad jurídica de las Corporaciones Locales determina que..."

CUARTO

El Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación interesa su desestimación.

Alegando entre otros lo siguiente: "3º.- El primer extremo que debemos verificar para determinar la conformidad a Derecho del acto de concesión de determinada subvención o financiación pública a una asociación, es que la Administración Pública que concede dicha subvención o financiación ostente competencias o potestades administrativas para ello, como por lo demás ocurre con carácter general en todos los demás ámbitos de nuestro Derecho Administrativo. No cabe en este sentido olvidar, que si los ciudadanos pueden actuar siempre que la Ley no se lo prohiba, las Administraciones Públicas sólo pueden actuar cuando la Ley les haya concedido potestades para ello, según la clásica distinción entre los principios de legalidad entendida en sentido negativo, o en sentido positivo. Lo cual implica que las Administraciones Públicas no pueden actuar siempre que así lo decidan sus órganos rectores, por mucho que la elección de los mismos haya venido precedida por un procedimiento electoral de signo democrático, sino únicamente cuando la Constitución y las Leyes les otorgan potestades o competencias para ello.

De este modo, el art º 31.1 de la Ley Orgánica 1/2002, nos recuerda en la actualidad, lo que en definitiva ha venido constituyendo un principio esencial de nuestro Derecho Administrativo y presupuestario, disponiendo que las Administraciones Públicas podrán fomentar y promover la actividad de asociaciones declaradas de utilidad pública, "en el ámbito de sus respectivas competencias".

Lo que no es sino trasunto, de los principios generales de nuestro orden constitucional, que reiteradamente vienen siendo recordados por la jurisprudencia constitucional y ordinaria, con arreglo a los cuales la autonomía financiera, en la vertiente del gasto público, que es en la que debe situarse la subvención concedida a las asociaciones de autos, debe lógicamente circunscribirse al ámbito constitucionalmente garantizada de competencias de la Administración Pública de que se trate, estatal, territorial o local.

4º.- Como la Sentencia de instancia razona, no existe el más mínimo vínculo que podamos establecer entre el objeto de las asociaciones subvencionadas en el caso de autos, relacionado con la promoción de determinado programa político a nivel nacional e incluso internacional, y las competencias del municipio tal y como las mismas vienen configuradas por la legislación dictada en desarrollo de las previsiones constitucionales sobre la materia, y concretamente, tal y como las mismas vienen configuradas en los arts. 25 y siguientes de la Ley de Bases de Régimen Local.

No pudiendo olvidar que el art. 25.1 de la Ley de Bases de Régimen Local comienza diciéndonos que el municipio pude promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, pero sólo "para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias".

Sin que por otra parte los fines de las asociaciones subvencionadas en el caso de autos encajen en ninguna de las competencias municipales que se relacionan a continuación por el art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local; en concreto, sin que los fines de promoción de un determinado programa político para Euskal Herría, a nivel nacional e incluso internacional, puedan en modo alguno ubicarse dentro de la rubrica del art. 25.2.m) de la Ley de Bases de Régimen Local, sobre "actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación del tiempo libre; turismo".

Siendo por lo demás evidentes y llamativas la diferencias que a los efectos legales citados presentan los fines de las asociaciones subvencionadas en el caso de autos, con los supuestos analizados por las dos Sentencias del Tribunal Supremo que se nos invocan en adverso en el escrito de interposición del recurso de casación, que son los siguientes:

-La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1997, referencia de Aranzadi 5941, recurso de apelación 5996/92. En esta sentencia, el acto municipal impugnado venía constituido por la expropiación y ulterior cesión de un inmueble de características histórico-artísticas, para fines relacionados con su rehabilitación, y posterior instalación en él mismo, de un museo numismático, en ejecución de determinado convenio de cooperación y acción conjunta entre la Administración del Estado, la de la correspondiente Comunidad Autónoma, y la entidad local considerada, suscrito a su vez en el marco de la declaración de la ciudad de Segovia como de interés mundial, y a los fines de realzar y recuperar el carácter histórico-artístico de dicha ciudad.

-Resulta asimismo llamativa la diferencia del objeto perseguido por las asociaciones subvencionadas en el caso de autos, con el supuesto analizado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 1990, referencia de Aranzadi 5756, que también se nos invoca de adverso. En este caso, se trataba de examinar el carácter administrativo de un determinado contrato de arrendamiento de instalaciones municipales, para la gestión de un servicio de competencia municipal de una plaza de toros.

Lógicamente, entresacar declaraciones generales contenidas en las Sentencias del Tribunal Supremo comentadas, cuyo contexto resulta radicalmente diferente al enjuiciado en el caso de autos, como se hace por la recurrente, resulta de todo punto improcedente; y nos excusa de mayores argumentaciones, dado lo llamativo que resultan las diferencias entre los casos enjuiciados por dichas Sentencias, y el supuesto que nos ocupa el recurso de autos, a los efectos legales considerados por la Sentencia impugnada".

QUINTO

Por providencia de 28 de junio de 2006, se señaló para votación y fallo el día diecinueve de septiembre del año dos mil seis, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acuerdo impugnado refiriendo en su Fundamento de Derecho Tercero, lo siguiente: "SEGUNDO.-...Por el contrario, el acto impugnado no merece una valoración jurídica favorable, y ello porque la posibilidad de dar cobertura municipal a los fines de Udalbiltza depende de la intensidad de su conexión con los fines que el Ordenamiento encomienda a la Administración municipal, y no de quien reciba la ayuda.

El Tribunal Supremo, en STS. Sala III, Secc .4ª S 14 de Febrero de 2.002, dictada a propósito de la discusión sobre el alcance de las competencias locales para sufragar la defensa penal de objetores e insumisos, ha señalado textualmente, que, la autonomía municipal, en efecto, exige interpretar el haz de competencias del municipio de modo estrechamente relacionado con los intereses y aspiraciones de los vecinos, y exige reconocer un ámbito significativo al municipio en la función de integración social de las minorías, con la reserva de que la actividad abordada no suponga una invasión de competencias específicamente atribuidas a entes territoriales superiores o su reconocimiento o ejercicio comporte la lesión de aquéllas o la vulneración del ordenamiento jurídico. Esta apreciación es conforme con los principios de generalidad, inmediación y subsidiariedad que, entre otros, la Carta Europea de Autonomía Local aplica a la autonomía municipal. (especialmente, artículo 4.2 y 3)."

Aun a la luz de la necesidad de interpretar las normas en un sentido favorable a la autonomía local, resulta difícilmente sostenible encuadrar la actuación municipal recurrida dentro del marco competencial atribuido a los Municipios para el cumplimiento de sus fines, cuyo dibujo en la Ley de Bases del Régimen Local, 7/1.985, de 2 de abril, es lo suficientemente preciso para abortar tentativas como la que es objeto de enjuiciamiento.

El primero de los datos a a tener en cuenta es que la autonomía local, constitucional y legalmente consagrada, nunca es expresión de soberanía y sí alusiva a unos poderes limitados, y su clave se encuentra en definitiva en que, como señala la Sentencia Constitucional 84/1982, de 23 de Diciembre, lo es nada más para la gestión de los intereses respectivos artículo 137 CE.

La determinacion de cuáles sean esos intereses locales es obra de la ley que atribuye competencias concretas dentro de un marco garantizado mínimo, mientras que dicha autonomía no se garantiza para incidir en otros intereses generales o particulares distintos de los propios de la Entidad local STC 4/1981, de 2 de Febrero, al caracterizarse la autonomía local como cualitativamente inferior a la autonomía política de que gozan, entre otros poderes, las Comunidades Autónomas.

Si en el marco del ordenamiento jurídico surge no obstante una norma como la del artículo 25.1 LBRL, que introduce una amplia capacidad local, ésta se desenvuelve, literalmente "en el ámbito de sus competencias (las del municipio)", es decir, en el mismo espacio jurídico administrativo y no político en el que la autonomía viene garantizada, y no es posible que las potestades administrativas conferidas al municipio por el artículo 4.1 de la Ley 7/1985, entre ellas la autoorganizativa y la financiera, puedan ser ejercitadas en el vacío, subordinadas, o puestas al servicio de proyectos e intereses distintos que aquellos a que se refieren las competencias especificas con que el municipio cuenta necesariamente en virtud de los artículos 2º.1 y 25.2, ó 28 de la repetida Ley de Bases de Régimen Local.

Y en el supuesto examinado en este proceso se trata de la afectación de recursos públicos a fines en los que difícilmente cabe observar algún punto de conexión con los ámbitos competenciales atribuidos a la Entidad Local. Al afectar fondos a Udalbitza el Ayuntamiento demandado podrá estar haciéndose eco de lo que se considera una reivindicación mayoritaria en el conjunto de la sociedad vasca, pero la actividad que asuma en ningún caso supondrá el desenvolvimiento de alguna de las actividades prestacionales de su pertenencia. La LBRL no justifica la conversión de los Ayuntamientos en organizaciones de difusión o defensa de proyectos políticos supramunicipales, en los que el referente deja de ser el sustrato colectivo del Municipio, para desplazarse hacia una colectividad más amplia e indefinida, cuya representación corresponde en realidad a otro tipo de Entes Públicos Territoriales.

En una financiación de tales características, no se prima la atención de problemas de los miembros de la colectividad en su condición política-administrativa de vecinos, sino el abordaje de una problemática que les atañe en su condición política de ciudadanos o elementos personales de un sistema de soberania, desde luego, decididamente más genérica, que la relación vecinal que justifica la existencia de los Municipios.

TERCERO

Efectivamente, la atención municipal no se instituye en beneficio de un determinado sector de la acción pública, que de este modo resulta promovido; al contrario, lo alentado es el favorecimiento de un ente creado ex profeso para la reivindicación de programa de transformación política partidista, y convertido por designio partidista en beneficiario directo de ayudas, circunstancia que, evidentemente, no puede sanar, ni sanaría en este caso, el hecho de que indirectamente, y de modo reflejo, algunas de las actividades de la asociación alegadamente financiada, -de orden cultural, social, educativo, etc....-, si pertenezcan al elenco competencial municipal y devengan fomentadas.

No hay asidero en la LBRL que permita incluir, dentro de las finalidades asignadas a los Ayuntamientos, la promoción, difusión, o propaganda de proyectos o programas políticos cuya defensa viene atribuida orgánicamente a entes u organizaciones en los que el Ordenamiento delega funciones de formación o manifestación de la voluntad popular, o la adopción de iniciativas de reforma o ampliación de los cauces del Ordenamiento mismo.

Se hace casi tópico reiterar, como ya se ha destacada en anteriores resoluciones de esta misma Sala sobre la misma materia, que la libertad ideológica de que hayan hecho uso los postulantes del proyecto, ideario o denominación simbólica al que la dotación económica se destina, o la adhesión personal que cualquier ciudadano, sea miembro electo o no de una corporación local, brinde a tales postulados y programas, no es lo que se juzga en este proceso. En nada se pone en duda que las reuniones, asambleas de electos, así como los fines, acuerdos y decisiones por ellas adoptados en el ámbito de lo que se denomina publicamente Udalbiltza, puedan gozar de plena legitimidad democrática y constituyan, "una idea perfectamente defendible en un Estado democrático", pues ello viene inicialmente avalado por principios y derechos fundamentales constitucionales tan de raíz como la libertad o el pluralismo politico,-articulo 1.1 CE-, la libre creación de estructuras de finalidad política, como partidos, o asociaciones,-articulos 6º y 22º-, o la libertad ideológica y de expresión de la misma.-Articulo 16.1 y 20.1.a)-.

Pero no reside en ello el problema, sino, dicho muy sintéticamente, en suponer que un poder público territorial como el municipio pueda poner sus potestades al servicio de ideas o proyectos políticos legítimos por el solo hecho de que, al margen de toda objetiva y legal decantación de sus competencias y capacidades, los miembros que ostentan la mayoría decidan aplicarlas a tal fin.

Los municipios, y las Entidades Locales en general, "sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan con sometimiento pleno a la ley y al derecho".- articulo 6.1 LRBRL-. Y esa objetividad y sometimiento a la ley significa tanto como que son entes independientes y no instrumentales ni tributarios de organización social, religiosa, ideológica o política alguna, pues es el orden jurídico, exclusivamente, el que rige su actuación. El acto impugnado, en cuanto ejercicio de una potestad, debe servir al fin típico encomendado a dicha potestad como objetivo perseguible. Y como quiera que presuponemos que legalmente no se ha especificado como cometido típicamente municipal la finalidad a cuyo servicio el Ayuntamiento de Barrundia pretende consagrarse, procede declarar su disconformidad a Derecho, y su anulación, estimando en su integridad el recurso contencioso-administrativo planteado. Bien entendido que no consta que tal previsión presupuestaria tuviese carácter definitivo hasta la fecha de su definitiva aprobación, que por lo que se deriva del expediente se produjo automáticamente, a falta de reclamaciones, publicandose el resumen por capítulos en el B.O.T.H.A nº 19 de 14 de febrero de 2.001. -Folios 52 y 53 del expediente-".

SEGUNDO

En el motivo primero de casación la parte recurrente la amparo del 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable.

Alegando en síntesis; a), que la sentencia recurrida ha infringido el articulo 25 de LBRL, en cuanto el mismo refiere como típicas de las Corporaciones Locales, las competencias relativas a materias culturales sociales, educativas, y no otra, dice es la finalidad de los fondos aprobados en favor de Udalbiltza, en cuyos Estatutos se fijan como objetivos , los culturales, sociales, educativos; b), se refiere aunque sin comentario alguno a las sentencias de 20 de junio de 1990 y de 21 de mayo de 1997 del Tribunal Supremo, cuyo contenido en parte reproduce; y c), refiere, a mayor abundamiento, que la LRBRL por la que se establecen las competencias municipales, entre las cuales se encuentra la realización de actividades culturales, educativas, sociales, etc., encuentra su engarce jurídico en el reparto competencial de dicha Ley atribuye a las Corporaciones Municipales, ampliándose con la Autonomía Municipal proclamada en el art. 7.2 de la misma Ley, respecto de dichas competencias.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues esta Sala del Tribunal Supremo en sentencia de 21 de junio de 2006, recaída en el recurso de casación nº 10442/2003, ya ha tenido ocasión de rechazar alegaciones similares y ha confirmado la sentencia de la Sala de Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 24 de octubre de 2003, que había anulado la subvención otorgada, por el Ayuntamiento de Alegría-Dulantzi a Udalbiltza y dado que la citada subvención se había producido en términos similares a la otorgada por el Ayuntamiento de Barrundia es obligado, por el principio de igualdad, que exige fallos iguales para supuestos iguales , conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, aplicar aquí la misma doctrina, máxime cuando la doctrina de la Sala de Instancia, expresada en la sentencia aquí impugnada de 15 de diciembre de 2003, está en plena conformidad con la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras sentencia de 21 de junio de 2006, y por tanto no cabe apreciar que concurra ninguna de las infracciones denunciadas.

Y a la lo anterior cabe agregar, que como la sentencia recurrida declara, que difícilmente cabe observar algún punto de conexión entre la afectación de los recurso públicos con los ámbitos competenciales atribuidos a la Entidad Local, y como, en casación, por imperativo legal, se ha de partir de los hechos apreciados por la sentencia recurrida, a no ser que se alegue y acredite la infracción de las normas sobre la valoración de la prueba o que la valoración sea arbitraria o errónea, es claro, que no era procedente sin mas, cual se hace, el aducir la infracción del articulo 25 de la Ley de Bases sobre el Régimen Local, y sí el tratar de desvirtuar esa valoración de la prueba realizada por el Tribunal de Instancia, a fin de acreditar que la subvención estaba destinada a actividades a realizar en el municipio y dentro de los ámbitos competenciales atribuidos al ente local, que es lo que en definitiva autoriza el articulo 25 citado.

TERCERO

En el que la parte recurrente señala como motivo segundo de casación, se reproduce el contenido de los artículos 5 y 43 de la Ley 11/99 de 21 de abril, y se refiere en síntesis, que la sentencia recurrida hace una interpretación no ajustada a derecho en cuanto entiende que la financiación tiene por objeto inquietudes políticas.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

De una parte por razones formales, en cuanto no se señala, como es exigido, cual es el motivo de casación de los expresamente previstos en el articulo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en cuya base se acciona, y ello impide a esta Sala en casación hacer el análisis oportuno, y de otra, porque aunque no se tuviera en cuenta ese defecto formal, también procedería por razones de fondo desestimar el motivo de casación, ya que como mas atrás se ha visto, y se advierte de los términos de la sentencia recurrida, la razón de fondo de la anulación de la subvención, es no otra cosa que la falta de conexión o relación entre los fondos o subvención concedida y los ámbitos competenciales propios del Ente Local, que la concede, en definitiva por estricta y adecuada aplicación, de lo dispuesto en el articulo 25 de la Ley de Bases sobre el Régimen Local.

CUARTO

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente y al amparo el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción, se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2.400 euros, y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; b), a que la actividad de las partes se ha referido a dos motivos de casación de no especial complejidad; y c), en fin a que en recurso de casación, 10442/2003, similar al de autos, esa fue también la cantidad señalada.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Barrundia, que actúa representado por el Procurador Dª Isabel Julia Corujo, contra la sentencia de 15 de diciembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso contencioso administrativo 224/2001, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente y señalándose como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2.400 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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