La Administración como poder regulador
| Autor | Santamaría Pastor, Juan Alfonso |
| Páginas | 375-445 |
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Por imperativo constitucional, las Administraciones Públicas se hallan sometidas plenamente a la ley y al Derecho. Pero son también, en gran medida, sujetos activos del ordenamiento jurídico, a cuya creación contribuyen de modo muy intenso: ello se realiza principal y directamente a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, pero también, aunque de forma mediata, a través de la confección material de la mayor parte de las iniciativas normativas que se someten a la aprobación de las Cámaras parlamentarias, en las cuales suelen experimentar modificaciones cuantitativa y cualitativamente escasas. Es forzoso concluir, pues, que, desde una perspectiva material, la Administración se ha convertido en el poder regulador por excelencia en nuestro Estado, como lo es igualmente en la mayor parte de las sociedades contemporáneas.
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Sería inconsecuente con el signo de los tiempos poner en cuestión estas realidades. De una parte, el fuerte nivel de participación que pose-en las Administraciones en el ejercicio material de la potestad legislativa es un efecto natural de la configuración interna que han adoptado los modernos sistemas constitucionales y del predominio que, de facto, ostentan en ellos los gobiernos sobre las instituciones parlamentarias: es un hecho notorio y general, del que sólo se separan algunos regímenes presidencialistas, que un abrumador porcentaje de las leyes que aprueban los Parlamentos se deben a la iniciativa de los gobiernos respectivos, y que los textos de dichas leyes se redactan, en su forma prácticamente definitiva, en los departamentos administrativos que dependen de éstos. Y, de otra, la existencia de una extensa potestad reglamentaria es también un rasgo común a la práctica totalidad de los sistemas democráticos, que los ordenamientos constitucionales, tras algunas lógicas reticencias, han terminado por aceptar de manera pacífica; carecen de todo sentido de la realidad las críticas que pueden aún dirigirse contra esta potestad, que debe ser considerada hoy como perfectamente legítima (en cuanto constituye uno de los instrumentos normales de actuación de poderes públicos democráticamente constituidos), e incluso como producto de una necesidad imperativa: su existencia es indispensable para la masiva producción de normas que exige el funcionamiento de las sociedades avanzadas, proceso que desborda la capacidad normal de funcionamiento de cualquier institución parlamentaria.
Pero estas valoraciones, que hoy gozan de aceptación general, no deben ocultar las serias deficiencias que caracterizan el ejercicio de estos poderes normativos: su marco jurídico es, en España, claramente insatisfactorio, y su utilización se halla presidida por un conjunto de rutinas y hábitos heredados que son fuente de muy serias disfunciones, tanto para los particulares y, en general, para la sociedad a la que las normas se dirigen como para la propia Administración que las elabora. Dicho en términos sintéticos, los poderes normativos se ejercen en nuestro país con un considerable grado de improvisación y de desorden; en contraste con el ejemplar proceso de racionalización y disciplina que las restantes potestades de la Administración han experimentado en el último siglo, los poderes normativos se siguen utilizando, en muchos casos, de forma caótica, impulsiva e impremeditada, lo que acarrea costes muy elevados (y totalmente injustificados) a sus destinatarios, además de contribuir a un estado de cosas que, en términos globales, resulta difícilmente compatible con el principio de seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 de la Constitución (y que, no debe olvidarse, ha sido elevado al rango de
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principio general del Derecho por la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas). El informe pretende reseñar, de manera sintética y comprensiva, las más importantes de las disfunciones en el ejercicio de los poderes normativos, muchas de las cuales han sido ya detectadas de modo marginal en diversas publicaciones.
En el diagnóstico y propuesta de reformas, se ha querido deliberadamente huir de todo planteamiento formalista, optando por una óptica estrictamente funcional: no considerando exclusivamente las normas -como tradicionalmente se ha venido haciendo- desde la perspectiva unilateral de su fuente de producción, la actividad de los poderes públicos, y en cuanto forma de expresión típica de la voluntad ordenadora de los partidos y grupos políticos que en cada momento ostentan el poder, sino sobre todo desde la perspectiva de quienes han de aplicarlas y cumplirlas, esto es, los sujetos privados y, en general, los operadores jurídicos, pero también los jueces y las Administraciones Públicas.
Las sociedades contemporáneas y los mercados que anidan en ellas requieren, para su correcto funcionamiento, de un importante cúmulo de normas jurídicas; exigen también que estas normas se produzcan con un ritmo, con arreglo a un procedimiento y con un contenido que permitan su natural cumplimiento con el menor nivel posible de costes y dificultades y con el mayor índice de seguridad factible. Nada distinto, en el fondo, se requiere por los aplicadores públicos de las normas: para éstos, desde luego, las normas son un componente necesario de su actividad, que por mandato constitucional ha de ajustarse a ellas; pero es evidente que el correcto desempeño de sus funciones exige de las normas unos determinados requisitos de calidad, claridad y estabilidad, sin los cuales es muy difícil, si no imposible, juzgar correctamente y administrar con eficacia.
Tales son las preocupaciones que inspiran el contenido de esta parte del trabajo, cuyas sugerencias no tienden, por tanto, a lograr un grado óptimo de perfección formal y de racionalidad abstracta en el proceso de producción normativa, sino meramente a posibilitar que las normas puedan servir adecuadamente a todas y cada una de las finalidades expuestas.
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Como otros muchos, el ordenamiento constitucional español se basa en la existencia de dos principales tipos de fuentes escritas, la ley y el reglamento. Es también un dato esencial, coherente con el fundamento democrático de nuestras instituciones políticas, la superioridad jerárquica de la primera de dichas fuentes, así como el papel central que la Constitución le reserva para la regulación (exclusiva o primaria, según los casos) de las cuestiones más relevantes que afectan a la convivencia cívica.
Sin embargo, y de modo similar a lo que sucede en otras sociedades de nuestro entorno cultural, esta superioridad y centralidad de la norma parlamentaria han experimentado un fuerte proceso de desnaturalización.
En primer lugar, la producción reglamentaria ha adquirido un peso comparativamente abrumador frente a la de normas con rango de ley (aun incluyendo dentro de éstas a las normas del Gobierno con fuerza de ley), que ha terminado por confinar a las leyes a una posición residual y secundaria.
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El fenómeno tiene, desde luego, una vertiente cuantitativa que alcanza niveles difícilmente asumibles para un Estado que se supone debe ser regido mayoritariamente, en principio, por las normas aprobadas por la representación popular. La comparación del número anual de textos normativos aprobados por las Cortes Generales y de los dictados por el Gobierno y los órganos y entes de la Administración General del Estado (y, también, de las propias dimensiones físicas y contenido sustantivo de unos y otros) arroja un resultado que pone seriamente en cuestión la vigencia de aquel principio; el examen de la producción legislativa y reglamentaria de las Comunidades Autónomas arroja resultados prácticamente idénticos.
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Esta aseveración, por más que sea evidente prima facie, no puede apoyarse en datos estadísticos depurados, por cuanto jamás se han realizado por los poderes públicos estudios completos sobre la materia (que serían, por otra parte, muy aconsejables). Se ha intentado, no obstante, llevar a cabo algunas mediciones aproximativas en el tiempo de que ha dispuesto para confeccionar este informe.
La primera de ellas se refiere a las normas emanadas por las instituciones centrales del Estado en el período subsiguiente a la aprobación del texto constitucional de 1978, desglosadas por años y...
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