La Administración periférica provincial del Estado en el siglo XVIII
| Autor | José Ignacio Cebreiro Núñez |
| Páginas | 37-111 |
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Las importantes reformas administrativas realizadas durante el reinado de Felipe V afectaron profundamente a los órganos periféricos del Estado. Como ha puesto de relieve el profesor Escudero, se introdujo entonces en España un nuevo modelo de Administración pública que tuvo incidencia en todos sus niveles: central, territorial y local1.
El primer monarca borbónico decidió concentrar el Poder Ejecutivo en los secretarios del Despacho y estos comenzaron a gestionar los asuntos de gobierno. Tuvo lugar entonces una progresiva asunción de relevantes materias sobre las que habían venido adoptando decisiones los diferentes Consejos por parte de los secretarios del Despacho, órganos unipersonales ejecutivos, que de esta forma se convirtieron en la pieza clave de la nueva Administración2.
Como la supresión de los tradicionales Consejos de los Austrias podía suscitar graves problemas de diferente naturaleza debido a las relevantes funciones que habían desempeñado, se adoptó una solución de compromiso. Se dejó en segundo plano a los Consejos, vaciándolos paulatinamente de contenido. De forma simultánea se estableció otra estructura paralela dirigida por los secretarios del Despacho, quienes pasaron a ejercer competencias similares a las que habían venido desempeñando hasta entonces los Consejos3.
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Se observa, por tanto, que a lo largo del siglo XVIII los Consejos y también las Audiencias van a ir perdiendo la capacidad de decisión en asuntos gubernativos que habían tenido bajo los Austrias y su actividad principal quedará limitada a la administración de justicia en sus respectivos ámbitos4.
La política centralizadora impulsada por la nueva dinastía exigía que la Administración periférica actuase con celeridad y eficacia. Para ello resultaba oportuno disponer en las provincias de órganos unipersonales que recibieran directamente las órdenes de los secretarios del Despacho. De este modo se evitaba en lo posible la intervención de los órganos colegiados, que con sus dilatorios trámites retrasaban la ejecución de las decisiones adoptadas.
Con el fin de que los nuevos gestores de la Administración central tuvieran éxito en la aplicación de las reformas que tenían previsto efectuar, se requería además que esos agentes periféricos gozasen de su plena confianza, para poder mantener con ellos una relación fluida.
Por otra parte, Felipe V deseaba transformar las tropas de la guerra de Sucesión en un ejército permanente distribuido por todo el territorio, con oficiales profesionales, lo que obligaba a obtener los recursos necesarios para poder sostenerlo y resolver los problemas que planteaban su alojamiento y manutención5.
Con el fin de atender estas necesidades, se utilizaron los intendentes. Este nuevo órgano administrativo, dotado de amplias atribuciones, se implantó en todo el territorio nacional e introdujo en España un nuevo modelo de Administración territorial más ágil que permitió modernizar profundamente las estructuras del país.
Como ha puesto de relieve Morell Ocaña, el intendente es la prolongación periférica de un poder central que reclama para el Estado la única legitimidad política. Por ello, los intendentes en su gestión van a actuar con independencia de cualquier otra institución política o social6.
Con objeto de permitir el adecuado ejercicio de las importantes funciones encomendadas al nuevo cargo, se consideró oportuno adscribir a cada intendencia determinados órganos administrativos a los que se encomendaron actividades específicas.
A continuación se analiza esa nueva organización administrativa periférica.
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En la Corona de Castilla, durante los reinados de los últimos Austrias, se nombraron intendentes para ejercer competencias específicas de carácter fiscal, pero la institución no estaba suficientemente consolidada7.
Sin embargo, en Francia los intendentes habían desempeñado desde la época de Richelieu relevantes funciones en el ámbito provincial que ejercieron con notable eficacia8.
Desde 1702 los colaboradores de Felipe V comienzan a someter a su consideración diferentes proyectos de reorganización de la Administración territorial en los que se considera necesario utilizar la figura del intendente.
El marqués de Louville, tutor de Felipe V, presentó al monarca en 1702 un plan para reformar la estructura orgánica de los virreinatos de Nápoles y Sicilia, en el que se proponía modificar las prerrogativas de los virreyes y la creación del cargo de intendente. Tal iniciativa no prosperó por la oposición a ella del ministro francés de Relaciones Extranjeras, Torcy9.
En 1703 Jean Orry, técnico francés discípulo de Colbert, enviado a Madrid por Luis XIV para reorganizar las finanzas10, elaboró una memoria dirigida a Felipe V en la que proponía dividir el territorio peninsular de la Corona de Castilla en 17 provincias. Al frente de ellas habría un intendente, junto con un gobernador que le auxiliaría en sus funciones. Esa iniciativa pretendía adaptar a España la figura del intendente francés, pero las circunstancias políticas del momento impidieron que fuese aprobado el proyecto11.
Cuando el 20 de julio de 1711 el conde de Bergeyck12es nombrado ministro principal de Felipe V, decide presentar al rey un plan de reforma administrativa en el que se incluía el establecimiento de intendentes en todas las provincias de la Península, tanto de la Corona de Castilla como de la Corona de Aragón.
Ese plan atribuía a los intendentes competencias similares a las que tenían asignadas los intendentes franceses, lo cuales venían colaborando con éxito en la aplicación de la política centralizadora de Luis XIV.
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La propuesta de Bergeyck fue acogida favorablemente y en noviembre de 1711 Felipe V decidió establecer intendentes en todas las provincias de la Península, con amplias facultades en cuatro ámbitos: Justicia, Policía, Finanzas y Ejército.
El 1 de diciembre de 1711 fueron nombrados los primeros intendentes: José Patiño fue destinado a Mérida como intendente de Extremadura, Antonio de Orellana a Salamanca, Tomás Moreno Pacheco a León, Rodrigo Cavallero y Llanes a Valencia y Melchor de Macanaz a Zaragoza13. Este último ya venía ejerciendo desde el 3 de abril de 1711 el cargo de administrador de las rentas reales del reino de Aragón, fecha en la que por un Real Decreto de Felipe V se creó ese órgano, encargado de la recaudación, administración y cobranza de esas rentas14.
Sin embargo, la reforma que se comenzaba a implantar no se llegó a extender a toda la Península, ni alcanzó plenamente sus objetivos, porque el conde Bergeyck, promotor de esta, tuvo que ausentarse de España en los primeros día de enero de 1712 con el fin de actuar como embajador plenipotenciario en las conversaciones para lograr una paz con Inglaterra y poner fin a la guerra de Sucesión15. Se iniciaron estas negociaciones en Utrecht el 29 de enero de 1712 y concluyeron en abril de 1713, después de alcanzarse un acuerdo16.
Las nuevas autoridades territoriales recibieron la denominación de «superintendentes de provincia», o simplemente «intendentes». Esta utilización indistinta de los dos nombres pone de relieve que se pretendía mantener una aparente continuidad con los superintendentes provinciales de la Administración financiera que habían sido creados durante la última época del reinado de Carlos II.
Con objeto de precisar el alcance de las atribuciones que tenían encomendadas, se decidió regularlas mediante las disposiciones oportunas.
El 18 de marzo de 1714 José de Grimaldo, secretario del Despacho de Guerra y Hacienda, aprobó una instrucción en la que se determinaron las atribuciones de los que ese documento denominaba «superintendentes de provincia»17.
Las competencias asignadas a esas nuevas autoridades provinciales, también llamadas «intendentes», eran muy extensas. Les correspondía desempe-
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ñar en el ámbito de su demarcación la supervisión y control sobre todo lo relativo a Justicia, Policía, Finanzas y Guerra. Debían fijar su residencia principal en la población cabeza del distrito que se les asignaba.
En la instrucción únicamente se regulaban con detalle las atribuciones que debían ejercer en el ámbito militar para atender a las necesidades económicas de las unidades militares de su circunscripción. Consistían fundamentalmente en la recaudación de los impuestos destinados a sufragar la paga de las tropas y el control de los suministros.
En el texto se indicaba qué instrucciones posteriores determinarían las específicas facultades correspondientes a las otras tres materias. Sin embargo, no hay constancia que tales instrucciones complementarias fueran aprobadas.
Debe tenerse en cuenta que cuando se destinan los intendentes a las provincias continúa la guerra de Sucesión y, por tanto, la Administración...
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